第一章 核心概念及理论基础
一、核心概念界定
（一）轨道交通
轨道交通是指运营车辆需要在特定轨道上行驶的一类交通工具或运输系统。最典型的轨道交通就是由传统火车和标准铁路所组成的铁路系统。随着火车和铁路技术的多元化发展，轨道交通呈现出越来越多的类型，不仅遍布于长距离的陆地运输，也广泛运用于中短距离的城市公共交通中。常见的轨道交通有传统铁路、轨道交通、轻轨和有轨电车，新型轨道交通有磁悬浮轨道系统、单轨系统（跨座式轨道系统和悬挂式轨道系统）和旅客自动捷运系统等。在中国国家标准《城市公共交通常用名词术语》中，将城市轨道交通定义为“通常以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通的总称。”本文研究的是城市轨道交通包含轨道交通和轻轨。
（二）公共安全
公共安全是一个相对与私人安全而存在的概念，根据对公共安全的理解，可以分为广义和狭义两个概念，狭义上是指社会治安方面的安全防范保护以及社会稳定的维护等方面的一系列工作。而广义是指社会上涉及大多数人的生命及财产安全，包括信息安全、食品安全等，对此，从狭义的公共安全定义出发，公共管理工作中所提到的公共安全并不涉及行政管理越界的情形。此外，在《中华人民共和国突发事件应对法》也有明文规定，社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取应急处置措施。
图 0-1 研究线路图
二、理论基础
（一）风险管理理论
风险管理理论最早出现先 20 世纪 30 年代的美国地区，在 1955 年时，Wayne Snider 曾具体提出风险管理的概念界定，他认为如果我们把风险和危机都看成是一个发展过程的话，那么这两个概念是可以互相定义的：风险是在不确定性状态下的，尚未实现的危机；而危机则是被忽视了的，或未能管理好的，转成确定性的风险。从这个意义上说，风险管理的一个目标是减小发生危机的可能性①。就风险管理来说，重要的是提高识别和估计危机先兆的能力。认识风险的目的是为了积极地管理风险。能否将对风险的估计转换成有效的风险管理战略是很重要的。风险管理的目标不是规避风险，是利益最大化，而不是损失最小化。积极的风险管理的原则总结如下：第一个积极管理风险的方法是多样化。多样化是当代风险管理的一个核心原则：多头下注，或不要把所有的蛋都放在一个篮子里，这些都是多样化的通俗说法。第二个积极管理的方法是对冲。简单地说，就是同时用相反的战略来减少某种风险。第三个积极的方法是风险转移。它是通过将一个人的风险变为多个人承担的方式来控制风险。化整为零，共同负担，就是这个意思。风险管理的另一个层面是信息的传递和交流。我们知道，风险与不确定性有关，而不确定性则与信息情报的来源和对它们的分析和使用能力有关。因此，情报和信息的交流对风险管理极为重要。
轨道交通的公共安全也是社会风险管理的一个方面，是在公众场合涉及的群体性的公共安全事件，因此在轨道交通公共安全管理的过程中，要针对公共场合的安全进行科学的风险管理，因此本文运用风险管理理论综合探讨轨道交通的公共安全管理问题。
（二）安全系统理论
安全系统理论，是从系统角度研究安全管理的一种理论。主要研究对象是事故系统和安全系统。事故系统涉及四个要素，即：人的不安全行为、机的不安全状态、环境因素不佳、管理措施不到位，通常称“4M”要素。安全系统的四要素是：人，人的安全素质（心理与生理、安全能力、文化素质）；物，设备与环境的安全可靠性（设计安全性、制造安全性、使用安全性）；能量，生产过程能的安全作用(能的有效控制)；信息，充分可靠的安全信息流（管理效能的充分发挥），是安全的基础保障。②由此发展出的系统安全分析是探索人与环境之间的相互作用、反馈和调整，查明系统中的危险因素，辨识事故将要发生时系统的状态特征，特别是与人的感觉、记忆、理解和行为响应等有关的过程特征，从而分清事故主次原因，以便采取相应措施消除系统故障或事故。
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第二章 上海城市轨道交通公共安全管理现状调查分析
一、上海城市轨道交通及其公共安全概况
（一）上海城市轨道交通基本情况
1993 年 5 月 28 日，上海第一条线路轨道交通 1 号线实现了全线贯通并正式投入运营，这是我国第三大开始运行的城市轨道交通系统，前两名分别是北京轨道交通与天津轨道交通。经过 20 多年时间的运营与建设，上海目前已建立起了较为完善的轨道交通网络，中心城区全部覆盖，市郊新城基本实现了连接，重要枢纽全面贯通，且还在持续增加其覆盖范围。
2011 年，上海市全市公共交通的客流量当中有 35%是由轨道交通运营所承载的，实现了 425 公里的运营里程。次年 6 月份，上海所拥有的轨道交通列车数量就已经是全国第一，共 3000 辆。2013 年，上海的轨道交通全网运营规模在全世界排名首位，其运营线路总长超进 500 公里，共计 331 座车站。截至 2019 年年末，上海轨道交通总计投入 650 公里的运营线路，使用 390座，实现了 1000 万人次以上的日均客流量。当前，上海的客流量及轨道交通运营里程都还在持续上涨。近些年，上海轨道交通服务水平一直都比较高，具体如下：实现了 99.04%的列车准点比率；实现了 99.6%的运行完成比率，5 分钟晚点发生率出现的频次比 1 次／百万车要低，超过 15 分钟的严重晚点事件发生率低于 0.1 次／百万车，超过 30 分钟的严重晚点事件发生率低于0.04 次／百万车。
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二、上海城市轨道交通公共安全风险特点与管理举措
上海市轨道交通运营以来，政府职能部门、申通集团在实战中不断摸索、完善，目前已形成一套完备、有效的轨道交通突发事件预案体系、应急指挥和联动处置机制。
（一）轨道交通公共安全风险特点
1.安全防范难，易成为袭击破坏目标
轨道交通线路长、站点多，人流高度密集，安全防范难度大。公共交通国际联合委员会(UITP)在《变幻世界中的安全公共交通意见书》中指出：当前轨道交通公共安全最致命的威胁是来自于蓄意制造的人为破坏活动。在当前严峻的反恐形势下，轨道交通容易成为极端分子破坏和恐怖袭击的目标。纵观国际上已发生的极端事件活动, 主要包括爆炸、武装袭击、劫机与劫持车船、施毒以及破坏计算机信息系统等形式。实施爆炸极端恐怖活动、武装袭击的难度小、投入少、成功率高、破坏性大、且具有最大新闻效果, 因此越来越多地被恐怖分子所采用。近年来，俄罗斯莫斯科、韩国大邱、英国伦敦、日本东京等大城市轨道交通都曾发生过爆炸、纵火或毒气袭击案，多为恐怖分子或极端分子所为。
从上海实际看，个人极端事件也是危害本市轨道交通公共安全的常见、多发形态。世界各大城市都积极采取措施，努力提高对轨道交通突发事件的应对和处置能力。上海作为特大城市抵御极端事件需要做好充分的准备。现就国际世界上发生在轨道交通的恐怖袭击、个人极端事件进行举例分析，从事故性质、伤亡等方面全面的反应危害情况。可以看出，世界各地均发生过袭击轨道交通事件，而且时间较早，伤亡严重，防范预警困难。①具体情况如下表：
表 2-1 国外城市轨道交通恐怖袭击事件一览表
第三章 上海城市轨道交通公共安全管理存在的问题与原因分析 ........... 29
一、存在的问题 .......................................... 29
（一）机制保障性不足，公共安全意识不统一 ................................... 29
（二）预警时效性不足，安全风险评估不及时 ...................................... 30
第四章 上海城市轨道交通公共安全管理能力提升的对策建议 ............. 35
一、强化公共安全管理意识 ............................................ 35
二、健全轨道交通公共安全责任体系 ......................... 35
第三章 上海城市轨道交通公共安全管理存在的问题与原因分析
一、存在的问题
（一）机制保障性不足，公共安全意识不统一
轨道交通公共安全涉及多个责任主体，安全责任相互交织，未能形成各司其职、主动跨前、协作配合、共同维护轨道交通公共安全的共识。前文提及当前市民对轨道交通公共安全的认识，以及轨道交通从业人员对公共安全的认识，市民对树立公共安全意识，对公共安全维护以及突发事件处置有着非常重要的作用，而轨道交通从业人员公共安全意识情况，则反应出轨道交通企业文化，对公共安全意识培养重视程度，对维护公共安全及应急处置也起到至关重要的作用。因为没有针对性立法，没有明确的权责规定，现有的规定是将轨道交通公共安全系统细分，电力问题由电力部门负责，水务问题由水务部门负责。市委市府有职能、有职权协调各政府部门参与，但对轨道交通公共安全实际需求了解不充分，无法开展协调工作。对公共安全管理工作有实际需求的公安部门、申通公司由于层级关系，很难协调各方力量共同参与公共安全管理工作。再有公共安全管理站位较高，而落脚点则非常细化具体，需要统筹协调才能确保责任落实。
例如，上海轨道交通安检工作，出于安全考虑，上海轨道交通实行严格全面的安检，但配套法规不完善，造成公安部门对拒绝安检和逃避安检行为定性处理较为困难，法律的震慑作用发挥不明显。国家部委相关规章和上海市地方法规、规章，均明确轨道安检工作应由轨道交通运营企业组织实施。建设部《城市轨道交通运营管理办法》第十三条规定：“城市轨道交通运营单位可以对乘客携带的物品进行安全检查，对携带危害公共安全的危险品的乘客，应当责令出站；拒不出站的，移送公安部门依法处理”；《上海市轨道交通管理条例》第三十二条规定：“轨道交通企业应当按照有关标准和操作规范，设置安全检查设施，并有权对乘客携带的物品进行安全检查，乘客应当予以配合。公安部门应当对轨道交通安全检查工作进行指导、检查和监督，并依法处理安全检查中发现的违法行为”；《上海市轨道交通运营安全管理办法》第十五条规定：“运营单位应当按照有关规定和标准，在车站内设置安全检查设施、设备，配备受过专业培训的安全检查人员，并按照规定对乘客携带的物品进行安全检查”。
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第四章 上海城市轨道交通公共安全管理能力提升的对策建议
一、强化公共安全管理意识
积极探索能够将群众力量给带动和利用起来的有效措施，通过扩大群众参与公共安全管理事务，公共安全风险发现预警能力便会增强，对轨道交通公共安全了解更加全面，在日常公共管理工作，群众的配合度越高，公共安全管理有效性越高，如遇突发安全事件，群众恐慌情绪能够得到有效控制，能够按照正确处置方法进行逃生或协助救援，从而降低危害损失。在此过程中，职责部门公共安全意识更加重要，提高公共安全重视程度，多部门通力合作，共同做好发动群众，教育群众工作。如针对群众举报，若是经过核实属实的话应予以相应的奖励，从而将广大人民群众的力量给真正带动起来，让群众参与到隐患、风险的全面排查各种当中来，让突发事件预防能够真正实现往前移，在安全隐患的萌芽阶段就能够真正有效发现和消除隐患。
另外，以基层平台为依托来积极开展各种周期性的防灾演练等活动，对社区、学校和企业进行正确引导，促使其能够构建合理有效的自主避灾手段，并定期组织演练和培训。为促进社会团体组织、志愿者队伍等组织日常预防与突发应急管理能力的有效提高，还应积极探索各种有效手段，引导其能够参与到应急管理当中来。构建以政府为主体的，保险公司和投保人共同参与进来的轨道交通安全风险保险机制，将保险在公共交通安全当中的作用给充分发挥出来。不仅要为乘客提供类似于飞机等交通运输业所拥有的保险服务，还要保障轨道交通单位所面临的风险，这能够为单位遭受严重破坏以后快速恢复生产运营提供可靠保障。
参考文献（略）