第一章 地方政府优化营商环境作用概述
第一节 营商环境及其优化价值
一、营商环境及其内部结构
（一）环境及营商环境
环境是以人为作用对象，能够对人的生存与发展产生重要影响的各类因素的总和。从环境科学角度来看，环境是以人为主体的外部世界的总体，即人类已经认识到的，直接或间接影响人类生存与发展的各种自然因素与社会因素的综合体②。因此人是环境问题分析的逻辑起点，环境是属人的，人必然生存于特定的环境之中，环境无时无刻不对人的生存与发展产生或积极或消极的影响；同时，人也是环境问题研究的最终目的，人认识环境的理性过程和改造环境的各种努力，其目的也是期望不断优化的环境能够更好地服务于人的生存与发展。环境一般被划分为自然环境和社会环境两大类。自然环境是指包括地理位置、水文气象、土壤、地质以及资源等要素在内的客观存在的总称；而社会环境则是与人类社会活动相关，为了满足人类特定的生存和发展需要，有意识、有计划、有目的地对自然环境加以改造从而存在的物质与非物质要素的综合。可见社会环境带有人的强烈的主观意识。具体而言，社会环境是人们处于特定的政治、经济、文化环境下进行以人类政治、经济、文化生活为中心的社会活动时，对人们政治、经济和文化发展需要的实现产生影响的诸多因素的综合。自然环境与社会环境共存于环境系统之中，而同处于环境系统中的各要素间也会互相影响、互相制约、互相作用。
营商环境的内涵一直处于变化之中。因此世界银行制定的便于世界各国在营商环境方面进行衡量与比较的标准化营商环境评价指标体系也是在随时地修订与更改。概括来说，营商环境是企业为保证生产经营等经济活动的正常运行而遵循政策法规所需的时间和成本等条件。随着近些年我国营商环境问题的突显，国内学者也纷纷着力于进行营商环境方面的研究。例如，娄成武教授认为，营商环境是指市场主体所在区域内面临的政务环境、市场环境、社会环境、基础设施环境等要素综合而成的发展环境，是政府与市场、社会共同提供的一种制度性的特殊公共产品①。高淑桂则提出，营商环境是一种支配商业活动所必须的政策、法律、制度、规则等的复杂融合体②。以上两位教授都倾向于将营商环境与制度相联系，使得营商环境建设依赖于制度，带有制度属性。然而营商环境除制度之外，还涉及到体制机制、市场秩序、人力资本等问题。因此本文则认为营商环境是对各类市场主体在市场准入、生产经营、市场退出等市场经济活动环节产生影响的诸多因素所形成的环境体系，其中该体系具体包括政务环境、市场环境、法治环境和人才环境四大类。
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第二节 地方政府及其对营商环境的优化
一、地方政府及其经济职能
（一）政府与地方政府
政府其英文为“government”，在名词方面有着“政府、政体、统治方式、管理方法”等义，而作为动词原形的“govern”则解释为“（一国的）统治、治理”。从组织学意义来看，政府作为行政组织是组织的特殊形态，存在着广义和狭义之分，广义的政府是指国家的立法机关、行政机关和司法机关，而狭义的政府则是指中央和地方各级国家权力机关的执行机关或国家行政机关①。本文所称的“政府”采用的是狭义政府这一概念。
“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，从属于本级人大及其常委会。它们由本级人民代表大会产生，对其负责，受其领导和监督。”②地方政府是国家行政机关的重要组成部分，在行政隶属关系上，必须服从中央人民政府即国务院的统一领导。从古至今，我国地方政府因权力与管辖范围受限而一直处于隶属地位。比如秦汉时期，我国奉行郡县制，将郡和县作为与中央相对的地方行政区划，以加强中央对地方管理控制，确保国家的政治统治；到东汉时期，州则成为郡县以上的地方行政区，地方行政制度开始由郡县两级向州、郡、县三级转变；隋唐时期，更是对地方机构进行了一系列的不同程度上的改革，隋朝隋文帝废除郡级，实行州县两级制，而唐朝唐太宗将全国划分为十道作为监察区；北宋时期又将唐朝的“道”改为“路”，设置在州县之上；元朝则实行行省制度，这也是迄今为止除郡县制以外对我国影响最为深远的地方行政机构改革，省也成为至今为止最高级别的地方行政区域。现如今，我国地方政府共设四级，它们分别是：省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（市辖区、不设区的市、自治县）、乡（镇、民族乡），其中最高级别的地方政府是省或相当于省级的地方人民政府。我国各级地方政府在地方经济社会发展中扮演着重要角色，发挥着重要作用。
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第二章 东北地区营商环境现状及其原因分析
第一节 东北地区经济发展现状及营商环境建设成就
一、东北地区经济发展情况
东北地区作为我国重要的商品粮基地和资源宝库，拥有丰富的煤、石油、天然气、生铁资源以及野生动植物资源。此外，东北地区由于紧靠俄罗斯、蒙古、朝鲜，邻近韩国与日本的天然地理位置，更成为了我国针对东北亚地区开放的重要窗口。新中国成立后，作为“共和国长子”的东北，由于先天的自然资源禀赋优势与临近苏联的地理便利，优先成为苏联援助的重点地区①。在计划经济时代，东北地区一直承担着较为过重过高的指令性计划生产任务与生产指标，中央政府对其经济实行高度集权的计划管理。与此同时，中央政府对东北地区进行的大规模投资也使得当时东北老工业基地的发展水平居于全国前列，经济发展速度也超前于国内其他地区，尤其在前两个五年计划时期，东北地区便产生了诸多国有大中型工业企业，形成了以重工业为中心的产业体系和经济发展结构。自改革开放后到本世纪初期，东北地区经济出现衰退，突出表现为东北老工业基地 GDP 占全国的比重逐年下降，总体上由 1978 年的 13.2%下降至 1998 年的 9.8%，在 1978 年至 1998 年这二十年的时间内，黑龙江省占国内生产总值的比重由 4.75%下降至3.31%，吉林省由 2.23%下降至 1.88%，辽宁省由 6.23%下降至 4.63%①。而东北三省国内 GDP 年均增长速度同样也是在逐年放缓。因此东北地区作为最先加入计划经济且最后退出计划经济的成员，受到计划经济体制的影响也最为深刻。本世纪初期，东北地区开始进入经济发展的复兴跟进期。伴随着 2003 年《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》及后续一系列政策的出台，实施东北振兴战略的指导思想、方针任务和政策措施也逐步地明确，与此同时，中央对东北地区增加了资金等方面的投入，2002—2012 年这十年间，东北三省地区生产总值翻了两番。然而自 2014 年东北三省地区生产总值占全国生产总值的比重和增长幅度在全国的排名均开始出现下落②。2015 年辽宁省 GDP 排名第 10 位，而黑龙江省和吉林省排名为 21 位、22 位，分别与全国 GDP 排名首位的广东省相差 2.54 倍、4.83 倍和 5.18 倍。值得关注的是，2016 年辽宁省甚至实现了经济负增长。可见近年来被誉为“共和国长子”的东北地区，其经济增速一直在全国处于垫底位置。
总体而言，东北地区由于受到计划经济体制转向社会主义市场经济体制进程中所遇到的诸多因素综合作用的影响，致使其目前整体的经济发展水平、经济发展速度、经济发展质量与其他地区相比存在着相当明显的差距。
第二节 当前地方政府亟需解决的营商环境问题
一、涉企行政审批程序复杂且周期较长
正如前文所述，东北地区地方政府在改革行政审批方面加大了力度并取得了一定的实效，然而不可否认的是在涉企行政审批方面仍需要实现进一步的优化。2017 年辽宁省在实施“营商环境建设年”后企业简易程序注销仍旧需要 45 天，而上海在 2008 年就已实现仅需 29 个工作日即可完成，现如今上海开办的企业“一网通”网上服务平台更是实现了两天即可营业的服务速度，而北京市开设的“e 窗通”平台更可为新办企业提供一窗办理、一次提交、一天办结的综合服务。相比较而言，我国东北地区某些地方政府行政部门仍然存在着行政审批业务指南不明确不全面、申报材料过于繁琐复杂、程序事项冗多、审批时间长等问题仍待解决。甚至有些行政审批规则不透明，流程不规范以及行政人员涉及违法违纪等问题更是引发了人民群众极大的不满，为此在“不忘初心、牢记使命”主题教育期间，辽宁省锦州市纪委监委曾深入开展“漠视群众利益问题”专项整治活动，专门对群众反映强烈的市不动产登记中心工作人员与房产中介人员相互勾结，利用职务便利，采取倒卖排队顺序号、违规插队等手段，为中介人员违规办理业务并每次收取好处费的违纪违法问题进行了严肃查处①。此外，某些基层政府行政部门在网络平台与网上移动客服端 APP 进行行政审批的服务效果不明显，依旧采用原有传统的办公方式。甚至本应由行政服务中心办理行政审批事项依旧没有进入该中心，导致某些行政审批事项的办理较为混乱。
第三章 东北地区地方政府在营商环境优化中应发挥的具体作用···················· 40
第一节 优化营商体制机制环境························40
一、深化“放管服”综合改革························40
二、发挥市场的资源配置优势························42
第三章 东北地区地方政府在营商环境优化中应发挥的具体作用
第一节 优化营商体制机制环境
优化营商环境进行营商环境建设不仅是社会关注的热点，更是地方政府工作的重点。而地方政府作为经济社会发展的重要推动力量，从体制机制上深化改革以优化营商环境更是十分的必要。地方政府要转变政府职能，使其政府职能的范围和重点适应经济社会发展的新要求，为此就要在保证发挥市场在资源配置中决定性作用的基础上，地方政府的政务服务体制机制也要实现进一步的深化改革，与此同时，地方政府更要充分地认识到社会力量对于社会经济发展所具有的重要作用。
一、深化“放管服”综合改革
深入推进“放管服”综合改革，正是一场政府刀刃向内的自我革命。近几年我国东北地区“放管服”相关法律法规的清理完善工作逐步加速。明显表现出通过不断放宽市场准入使得市场主体数量大幅度增加，通过大幅度地削减行政审批事项使得市场主体减少了制度性支付成本，通过各地方政府部门优化政务服务，提升服务效率使得市场主体对以往的政府形象有了很大的改观。同时，将“放管服”改革与大规模减税降费结合，尤其针对民营企业实行的诸多普惠性政策，不仅有力地促进了东北地区民营经济的发展与壮大，而且也增强了对外资本的吸引力，吸引了大量外资的注入。
在取得成绩的同时，我们也要清醒地认识到，东北地区“放管服”改革取得的成效仍是初步的，需更加深入推进“放管服”改革以优化营商环境。尤其是对于国有经济的转型还需要准确有效的路径去探索和实现，对于民营经济的各种市场准入限制、审批许可、不合理的管理措施仍旧需要去清理和改善。此外，一些基层地方政府和部门的服务意识不强、服务能力不高、办事效率过低，工作拖沓敷衍、互相间推诿扯皮，更是致使地方企业和人民群众意见颇多，但却无处申诉予以维权。
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结论
目前，营商环境已经成为我国各省、各地区实现高质量发展的主要手段，营商环境建设成为了各级地方政府关注的焦点。正处于经济发展转型困境的东北地区更是将优化营商环境作为全面振兴东北经济发展的重要途径。东北地区不仅作为我国重要的经济区、针对东北亚地区开放的重要窗口、“一带一路”建设的重要节点以及连接欧亚大陆的重要门户，且由于优越的沿边沿海条件而具备了全面对外开放的独特区位优势。因此优化营商环境不仅会为东北地区重返国内市场获得更多市场份额，更会为其带来广阔的国际市场从而参与国际竞争与合作。因此，优化营商环境、进行营商环境建设将成为东北地区实现全面振兴发展的有效突破口。
本文将营商环境优化与地方政府作用的发挥进行有效的结合，其中地方政府作用实现方式是基于东北地区营商环境现状而确定的，为此将建设地方服务型政府作为地方政府作用实现的方向和重点，将优化东北地区营商环境、促进东北地区经济社会发展作为地方政府职能转变所要实现的根本目的。同时将地方政府职能转变以优化东北地区营商环境促进地方经济社会发展具体落实于体制机制环境、市场秩序环境、法治信用环境和人力资本环境四个方面予以实现。
营商环境建设是一个较为复杂的系统化工程，在建设过程中必然会遇到很多问题，而我国东北地区营商环境问题见诸于涉企行政审批程序复杂、周期长；市场主体性没有得到充分发挥；市场主体间缺少公平有序的竞争环境；科技创新型人力资源相对匮乏以及劳动力人口内部结构的退行性改变等等。营商环境建设离不开政府，政府作为市场经济的引导者、监督者与服务者更应重视营商环境建设，然而目前基层地方政府对于优化营商环境却没有应有的重视，优化营商环境以促进经济发展的地方政府作用未得到充分的发挥与实现。
参考文献（略）