第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
新中国成立以来，共产党和人民政府一直重视民族地区的减贫扶贫工作。特别是党的十八大以来，中国脱贫事业取得巨大成果，数千万贫困人口稳定脱贫，贫困率降至 4%以下。即便取得如此骄人的成绩，但有关的数据显示，全国因病致贫返贫 1256 万户，占贫困户总数超过五分之二，其中，患重病的有超四百万人，患长期慢性病的超一千五百万人，“因病致贫”排在各种致贫原因的首位。①为了顺利完成脱贫事业，党在五中全会提出要推进健康中国建设。2016 年 8 月习近平总书记在全国卫生与健康大会上指出，“没有全民健康，就没有全面小康。要把人民健康放在优先发展的战略地位....深入实施健康扶贫工程。”②同年 9 月，15 个国家部委联合印发的《关于实施健康扶贫工程的指导意见》，明确提出了完善医疗保障、推进健康扶贫的要求。党的十九大更是把“打赢脱贫攻坚战、实施健康中国战略”提高到了国家战略层面，凸显了健康扶贫在脱贫攻坚战中的重要意义。经过几年奋斗，国务院扶贫办主任刘永富在 2018 年全国健康扶贫三年攻坚工作会议说道：“健康扶贫对脱贫攻坚取得决定性进展做出了重大贡献。脱贫攻坚战 2 年多来，因病致贫返贫户由 2015 年底的 726.92 万户下降到 2017 年底的 388.2 万户，因病致贫返贫户减少近一半。”③
作为全国少数民族人口最多的省区，广西脱贫攻坚工作一直备受党中央的关注。2015 年 3 月 8 日，习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议广西代表团审议时提出，“要把扶贫攻坚抓紧抓准抓到位，坚持精准扶贫，倒排工期，算好明细账，决不让一个少数民族、一个地区掉队。”为遵循习近平总书记重要指示精神，广西把脱贫攻坚作为最大政治责任和第一民生工程，2016 年广西脱贫攻坚工作就交出了 111 万贫困人口摆脱贫困，脱贫人口数位列全国第一，减贫速度排全国第二位的傲人成绩。即便如此，根据广西壮族自治区卫生计生委数据显示，截至 2017 年广西贫困人口中因病致贫返贫户数约 17.01 万户、人数约 65.4万人，分别占贫困人口的 19.72%和 19.2%，“因病致贫”仍是脱贫攻坚战“拦路虎”。①为助力广西脱贫攻坚战，2017 年-2018 年，广西自治区政府先后出台了《广西健康扶贫攻坚行动计划(2017-2020)》、《广西健康扶贫工程“三个一批”行动计划》、《广西进一步加强健康扶贫工作若干措施》，体现了广西政府跟随党中央脚步将健康扶贫作为打赢脱贫攻坚战的“利器”。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
贫困是一种社会现象，几乎世界各个国家的发展过程中都经历过，所以一直以来贫困都是各国学者的关注焦点。优化人民美好健康的环境，提升人民的健康水平，降低疾病因素引起的贫困现象和贫困发生率，打造健康中国、实施健康扶贫已成为我国重大战略和任务。从人类对贫困认识的历程来看，国外学者对贫困以及相关理论的研究起步较早。经过梳理，主要有几下几种主流观点：
较早系统性关注贫困问题的是英国改革家 C. J. Booth。1886 年，C. J. Booth为了探究当时伦敦的贫困水平是否被一些社会改革者们夸大，亲自与工人阶级家庭一起生活了几个星期，发现实际的贫困水平比预测的更严重。1887 年，他出版了著作《Life and Labor of the People in London》，书中用了大量的篇幅描述了伦敦人的生活与劳动状况，把当地人口的生活情况分成八个层次并设计了一个“贫困线”，最终发现将近三分之一的人处于贫困状态。C. J. Booth 的研究结果引起了人们对整个英国社会的贫困问题的关注。之后，朗特里（B. S. Rowntree）受 C. J. Booth 启发，分别在十九世纪末、二十世纪 30 年代末及 50 年代初对英格兰北部一个乡镇贫民窟的人群生存情况开展了多次深入实地调研，后出版了《Poverty:AStudy of Town Life》 一书。在著作中，他提出了贫困概念，把贫困划分为两个层级：初级贫困和次级贫困，并且还确定了“绝对贫困标准线”，即无法获得足够支撑家庭的日常生存必要物品的数量就属于贫困线标准。他以个人家庭生活必需品（如：食品、衣服、出行等）的消费情况作为判断家庭贫困状态，在第一次调查后发现人们贫困的原因在于收入低，不能维持他们家庭的基本开支。而后，他在第二次调查中将判断标准上加入了几项指标（如：报纸、书籍、酒水），发现人们陷入贫困是因为失业。对此，朗特里建议政府实行充分的就业政策和贫困补贴政策。①在上述两位学者的影响下，英国学者贝弗里奇（W.H.Beveridge）在 1942 年发表了《Social Insurance andAllied Services Reporrtby Sir William Beveridge》报告。他认为当前英国的贫困主要原因是有些人缺乏生存技能，其余的贫困人口则是由于家庭人口多即便有收入但不能满足整个家庭的最基本生活需要所造成的。基于此，他提出一个社会健康保障计划，以维持那些贫困人口基本生活需要。②他的报告在当时英国社会产生显著影响，促进了英国发布相关法案，使英国成为一个“福利国家”。由于受到当时社会经济发展水平影响，以上三位学者对贫困的理解主要以物质水平低下为主，没有更深层次地挖掘贫困的含义。
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第二章 相关概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 健康扶贫
到了攻坚脱贫阶段，因病致贫、返贫成为了阻断扶贫效果的“拦路石”。习总书记多次指出，脱贫攻坚要取得实效，重要是找到合适的途径。于是，部分学者提出了“健康扶贫”一词，当下对“健康扶贫”尚未存在一致的定义，有不同学者从不同角度进行概括定义。
第一，从社会经济环境角度出发，如翟绍果认为健康扶贫就是使落后地区人口健康、经济与社会方面得到保障，斩断健康贫困恶心循环传递链条，化解因病致贫、返贫的现实困境。
第二，从目的手段进行定义，陈成文认为健康扶贫就是要瞄准因病致贫、返贫的家庭，糅合医疗政策、资金、人才等，发挥合力，精准救治。②方鹏骞认为健康扶贫就是改善贫困地方的医疗政策、资源与人才供给，使得这些地区人口获得基本医疗保障，人民的健康素质得到提升，克服“疾病”致贫这个难题。
第三，从内容方面进行归纳，王培安认为健康扶贫就是普及贫困地区医疗卫生服务并提供医疗保障，增强当地人群的健康素质，提升当地贫困人群的能力。④孟庆国等认为健康扶贫是降低贫困地区人群的医疗支出并提升医疗质量，提升当地贫困人口的健康水平和生存能力的活动。⑤
第四，从精准扶贫的基础上进行归纳，冯莉钧认为“健康扶贫”是“精准扶贫”的题中之意，健康扶贫应囊括多个方面，如增加医疗资源供给，健全医疗保障体系，加大健康教育工作等。
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2.2 理论基础
2.2.1 米特-霍恩模型
米特和霍恩在《政策执行过程：一个概念性的架构》中提出（如图 2-1 所示），政策本身、政策的实施主体和政策的受益对象等六个方面的因素，将影响每一项公共政策的执行效果。
第一，政策目标与标准。政策目标是政策符合法律条件后，要有目标，让工作人员方便操作。政策标准指考核政策达标程度。
第二，政策资源。政策资源为政策实施具备该有的一切资源。资源不足会导致政策不达标，阻碍机构间的各种交流。
第三，组织间的沟通与强制行为。不同机构间开展各种沟通为政策实施所必备的。除了按规则实施，一定的激励和惩罚有助于政策顺利落实。
第四，执行机构的特性。包括组织机构反应快慢、组织机构的敏捷性、执行机构紧急反应能力等因素。
第五，政治经济和社会环境。涵盖政策实施已存在的人文、地理、社会、科学等环境。
第六，实施者爱好。实施人员学历高低、态度、对政策的理解程度，直接决定政策执行工作的好坏。
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第三章 广西藤县健康扶贫政策内容及执行现状..........................18
3.1 广西藤县健康扶贫政策内容............................18
3.2 广西藤县健康贫困现状........................22
3.3 广西藤县健康扶贫政策执行现状...........................23
第四章 广西藤县健康扶贫政策执行存在问题及原因分析..................45
4.1 广西藤县健康扶贫政策执行存在的问题...................................45
4.1.1 政策目的性强、前瞻性不够....................................45
4.1.2 政策资源有限...............................46
第五章 提升广西藤县健康扶贫政策执行效果的对策建议..................56
5.1 鼓励政策的执行者和利益相关主体参与政策制定.........................56
5.2 加大政策资源供给..............................56
第五章 提升广西藤县健康扶贫政策执行效果的对策建议
5.1 鼓励政策的执行者和利益相关主体参与政策制定
为了降低公共政策执行过程受到的阻碍，避免政策过于聚焦短期效果，提升前瞻性，Rothstein 认为：“如果公共政策的执行主体及其机构得不到大部分政策受益主体的信任和支持，那么公共政策可能要面临失败的风险。”①也就是说，政策受益者的意见对于政策执行是十分重要的。藤县健康扶贫政策在制定和执行过程中要注重受益主体想法的搜集，对于健康扶贫政策的顺利执行具有积极的作用。藤县健康扶贫政策执行过程中出现一些建档立卡贫困患者在获得大病集中救治政策措施照顾之后，政策机构却忽视了建档立卡贫困患者后续的医疗费用的诉求，形成“治标不治本”结果。此外，政策机构也没有注意到偏远地区的建档立卡贫困患者医疗成本之外的费用，如交通成本方面的诉求。主要是政策受益主体没有参与到政策制定过程，使得政策在执行过程中没有考虑周全政策受益主体的其他诉求，从而降低政策执行效果。部分建档立卡的贫困患者在笔者进行问卷调查过程中也曾抱怨过，他们中的一些人认为藤县健康扶贫政策从制定到执行应该让他们这些受益主体参与和发表意见，实践中他们并没有参与进去。因此，藤县健康扶贫政策在制定与执行过程中，可以让部分政策受益主体参与到决策和执行过程中。
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结论
藤县健康扶贫是新时代藤县打赢脱贫攻坚战、实现全区脱贫目标的重要战略部署，有助于全国的脱贫事业早日完成。
本文以藤县健康扶贫政策为切入点，结合笔者在藤县域内的问卷调查和访谈，运用米特-霍恩模型进行分析藤县健康扶贫政策的执行情况，得出以下结论：尽管藤县健康扶贫出台了多项扶贫措施，通过笔者走访和问卷调查，藤县健康扶贫取得良好的阶段性成果，实实在在为贫困群众减轻了不少经济上的负担。然而，不可否认，藤县健康扶贫政策执行也存在一定的不足，如：政策目的性强、前瞻性不够，政策资源有限，执行机构工作执行不足，执行人员积极性不高，执行机构与受众间缺乏沟通和协调，执行机构重救助轻预防。这些不足应该得到应有的重视并加以改善。
对此，本文认为，在藤县健康扶贫工作中，应该鼓励政策的执行者和利益相关主体参与政策制定，可以让贫困群众的意见和利益得到表达，增加政策的群众可接受度；加大政策资源供给，有利于提供足够的人力和物力；明确责任界限提高工作效率，把具体任务落实到个人的肩上，列好责任清单，提高执行效率；构建政策执行主体激励和约束机制，既可以促进藤县健康扶贫政策执行人员的积极性和主动性，又可以提醒他们以消极怠慢的工作方式为戒；建立信息共享和统一协调机制，让政策受益主体可以充分获取有关信息；推动移风易俗倡导健康卫生的生活方式，引领健康的生活风向，在兼顾救治和健康预防的前提下，可促进顺利推进健康扶贫政策的各项措施，提升藤县健康扶贫政策执行效果。
参考文献（略）