一、 绪论
（一） 研究背景与意义
1. 研究背景
自 2019 年末，新冠肺炎疫情迅速蔓延，在我国乃至全球造成巨大危害，成为全世界的关注的重点。在这场新冠肺炎疫情对我国应急管理体系的通盘大考下，我国应急物资储备与持续供给能力也遭遇前所未有的挑战和考验。在这场汹涌来袭、影响巨大的疫情面前，各类应急物资的及时、充足供应是成功防疫的重中之重。虽然新冠肺炎疫情防控早期存在应急物资的短缺问题，但随着抗疫相关产业快速的复工复产，物资短缺问题得到及时解决，为疫情防控取得阶段性成果提供了重要的物质保障。应当说，整体上我国应急物资的持续补给能力是较强的，而这种强劲的持续供给能力正是得益于我国应急产业体系的不断发展和完善。如无对应急物资及产能的国家干预，那么仅靠市场机制，必然造成诸多动荡，应急产业政策的重要性也随之凸显。在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记强调，要把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，强调了应急物资产能保障和区域布局的重要性。应急物资保障能力的提升与应急产业的发展息息相关。
据统计，我国每年都遭受严重的自然灾害侵袭，造成巨大的生命和财产损失，每年因此产生的直接经济损失就高达两千亿元相当于每年 GNP 的 3%-5%。我国的公共安全情势严重，平均每年发生各类事故 70 多万起，各方面、区域和形式的环境风险持续居高不下。面对公共安全及突发事件的应急需求，如何把握应急产业发展规律，明确发展方向，合理做好应急救援资源储备，提高应急保障能力，降低灾害损失，加快灾后重建，是当前政府和现代社会面对的重大课题。
发展应急产业既符合当下紧迫的安全形势，也有利于促进新的经济增长点的产生，对于提升应急领域的技术发展和技术水平具有重要价值。有效推动应急产业健康可持续发展，提升防范和应对突发事件的物质保障、技术支撑和专业服务能力，无疑是建设平安幸福中国，实现中华民族全面振兴的重要通行证。应急产业本身的特殊性，决定了国家对应急产业干预的必要性，应急产业政策是国家干预应急产业的重要体现。而我国应急管理部的成立和应急管理部三定方案的出台，标志着我国的应急管理工作进入了一个新时期。习近平总书记强调，各级党委和政府要把公共安全作为重要民生工作抓紧抓好，把公共安全工作放到经济社会发展大局中谋划。自国务院办公厅 2014 年《关于加快应急产业发展的意见》明确指出应急产业发展的总体要求和主要任务，在中央高度重视的氛围下，国家对应急产业的干预工作正如火如荼地开展中。
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（二） 文献综述
1. 国内外应急产业政策的研究
通过文献梳理关于应急产业的核心概念，虽不同学者提出了不同表述，但内核相差不大。大部分学者认为应急产业目的/性质是为维护公共安全需求和应对突发事件，崔和平、汪波、闫胜利等人虽有所不同，但是所提出的“人们借助社会/他人的脱困行为”“商业化活动与企业群体活动”“打击和预防犯罪”皆包含于公共安全需求和突发事件[8-10]。综合各位学者的研究，应急产业主要内容是在公共突发事件应急处置全过程中涉及的产品和服务的合集。
应急产业政策是国家干预应急产业的一系列政策之和，其目的是为了促进应急产业的长效发展。一方面通过应急产业政策对满足应对突发时间时的应急物资水平的需求，提升应急能力；另一面通过政策影响，激发应急市场的活力和社会公众的应急需求，通过市场手段促进应急产业的发展，实现产业的经济效应。我国应急产业及相关政策已经取得了一定程度的效果，但仍然存在不少问题。
国内关于应急产业政策的研究大多数集中在应急产业的宏观战略角度的探讨：唐林霞，邹积亮（2010）通过研究应急产业发展的动力机制提出了一系列的政策激励措施，将政策分为三类——诱导性政策、管制性政策和指导性政策[11]。郑胜利（2011）指出目前应急产业基地建设主要还停留于部分地方产业发展规划阶段，政策制定后未能有效的应用到实际生产中[12]。刘艺，李从东（2012）基于日本、美国和德国的国际经验提出了应急产业管理体系构建方案，建立一系列机制体制来促进应急产业的协调发展[13]。张纪海，杨婧，刘建昌（2013）指出各类应急产业政策分布在不同的规章制度中，政策组合性不足[14]。随着政府对应急产业重视程度的提高和应急产业政策不断出台，我国应急产业已经处于初步发展阶段，仅仅从定性角度来研究应急产业政策已不能满足应急产业迅猛发展的态势，对应急产业政策的定量研究是主要趋势。
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二、 核心概念及理论基础
（一）应急产业的概念及特性分析
1. 应急产业的概念
应急产业属于高新科技产业和战略新兴产业，同时也是提高应急保障能力的基础。近几年来，党中央和国务院高度重视应急产业的发展，学界对应急产业的研究也越来越多，明确应急产业是什么，是本研究进行的基础。国外学界对应急产业这一概念的表述为“emergency response technology industry”，即应对紧急突发事件的相关技术产业。国内学者对于应急产业的表述也不尽相同，主要有四种表述（见表 2-1），本研究将统一以“应急产业”进行表述。本研究选取其中具有代表性的几种说法进行对比和分析，由文献[8-10,12, 14, 24-30]整理详见表 2-1：
综合各位学者的研究，应急产业主要内容是在公共突发事件应急处置全过程中涉及的产品和服务的合集。这与 2014 年国务院办公厅颁布的《关于加快应急产业发展的意见》（国办发〔2014〕63 号）中对应急产业的界定“为突发事件预防与应急准备、监测与预警、处置与救援提供专用产品和服务的产业”一致，故本研究将以此来界定应急产业的概念。
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（二）应急产业政策研究的理论基础
1. 国家干预理论
国家干预或政府干预(government intervention)是源自现代经济学中一个使用颇为频繁的概念。李斯特基于生产力理论指出，国家对经济的干预是必不可少的，尤其是本国幼稚商业的发展需要国家采取一定的政策措施予以扶持[32]。其后，凯恩斯提出了国家干预理论，强调经济稳健发展不能完全通过自由的市场实现，还必须通过国家的手段进行干预调节。国家干预的基本内涵是为弥补市场失灵，由特定的国家机构对社会经济生活进行总体、适度的干预或介入[33]。
国家干预，顾名思义以政府为代表的国家是干预的主体。按国家干预经济运行的力度和方式可以将国家干预分为两类：刚性干预、柔性干预。刚性干预具有明显的强制性，通过国家监督、管控、法规等方式实现；柔性干预的方式相对和缓，以引导和鼓励经济发展为主，通过制定宏观战略规划和指导等方式实现[34]。广义的国家干预是实现国家公共利益的干预行为[35]。
在应急领域，国家的干预行为比比皆是，国家干预应急产业发展的手段，往往是通过各项政策发布的，政策文本是国家干预行为的一个重要记录载体。本文研究的应急产业国家干预，是指政府运用应急产业政策，缓解应急产业的市场失灵、促进应急产业转型和发展的干预行为。
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三、 应急产业政策三维分析框架的构建和延伸....................14
（一） 应急产业政策三维分析框架的理论逻辑...........................14
（二） 框架建构：X 政策类型-Y 政策功能-Z 政策力度....................15
四、 国家层面应急产业政策的文本编码与三维分布....................................23
（一） 应急产业政策样本选择.....................................23
1. 样本溯源.............................23
（1）自由探索期（2007-2013 年）..................... 23
（2）国家规划期（2014 年至今）...........................24
五、 国家层面应急产业政策的三维分析与评价..........................39
（一） 政策类型维度分析：政策偏好强制型和混合型................................39
1. 强制型政策..................................40
（1）政策倾向于机制体制的建设和政策落实执行的组织管理.................40
（2）政策在规划建设的编制和法律法规的约束上存在不足.....................42
六、 应急产业政策三维分析框架的实践改进与理论前瞻
（一）实践改进：面向未来我国应急产业政策优化的趋势与方向
应急产业政策文本的三维分析框架应用于国家层面政策文本的实践，有助于我们探讨当前不同力度等级政府部门如何在结构、组织、布局、技术方面有侧重的、更高效的配置政策资源，选择恰当的政策类型助力我国应急产业发展和应对各项挑战及转型升级，为应急产业政策体系未来优化的趋势和方向提供指导和理论依据。将我国应急产业政策三维交叉分析的统计量与 Linder 模型的选择结果进行对比，我国应急产业部分政策文本在具有一定的适当性，不仅能够提高政策的效率，还能够发挥市场的活力；但在强力度的政府部门为实现产业政策的技术功能和弱力度的政府部门为实现产业政策的组织功能时制定的政策表现出一定程度的不适当性。应急产业政策的制定需结合政策发布主体的力度和政策功能进行合理考量，适度选择。政府只有根据自己的权力层级理性地选择政策类型才能有效避免政策过饱和或政策不足的现象，防止政策资源的滥用和浪费。
1. 强力度部门的政策优化应侧重采取强制型政策以实现政策技术功能
强力度部门的政策优化应聚焦于实现政策技术功能时应采取强制型政策，即强力度部门围绕解决应急产业发展用什么做的问题采用一些强制性手段规范政策目标群体在应急产业技术进步领域发挥作用。根据第五章分析显示，国家当前的强制型政策侧重于通过制定一系列机制、体系、标准规范行业内参与主体的行为，通过组织领导工作推动相关措施的的落实和执行，但建设规划和法律法规方面表现出政策不足，特别是在应急产业建设过程中缺乏连贯有序的规划衔接政策和法律层面的规范约束。国务院等强力度政府部门在政策制定中，一方面，要将应急领域创新技术发展和增强相关政策执行的主动性列入重点规划中，提高重视度，明确技术创新的核心地位。重视各应急领域科技政策设计的配套性和颁布顺序的先后性，协调好各政策要素的博弈和政策周期，明确专项部门主体承担对接企业、行业协会、社会公众等多方应急主体的任务，为应急产业的技术发展和创新提供精准的指导和扶持；另一方面，制定明确、具体、可行的应急产业技术和创新的法律法规，切实为应急产业技术发展提供标尺和指引，借鉴国际先进经验，为应急产业的发展创建良好的法制环境。
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结论
从全国应急产业发展整体态势看，我国应急产业正处于机遇与挑战并存的时刻。应急产业的目标、需求、市场、产品的特殊性决定了国家干预应急产业的必要性。应急产业政策作为国家干预应急产业的重要文本记录，研究其规律、脉络和适当性对我国应急产业政策的不断修正和优化有着极其重要的参考价值。本文从应急产业的国家干预视角，在文献研究的基础上，构建了以 Howlett 和 Ramesh 的政策工具理论为基础的 X 轴（自愿型政策、混合型政策、强制型政策），以应急产业政策功能为基础的 Y 轴（结构功能、组织功能、布局功能、技术功能），以政策力度为 Z 轴（强力度、弱力度）的三维分析框架模型[X 政策类型-Y 政策功能-Z 政策力度]，同时以 Linder 提出的政策选择模型来评价应急产业政策文本的合理性。遴选 2007-2020 年国家层面应急产业相关政策文本 39 份作为样本，编码提取了 520 项政策分析单元，并将其应用于[X 政策类型-Y政策功能-Z 政策力度]三维政策的研究中。
从政策的类型来看，我国应急产业政策偏好强制型政策和混合型政策。在强制型政策层面，表现为通过制定一系列机制、体系、标准规范行业内参与主体的行为，通过组织领导工作推动相关措施的的落实和执行，但建设规划和法律法规方面表现出政策不足，特别是在应急产业建设过程中缺乏连贯有序的规划衔接政策和法律层面的规范约束；在混合型政策层面，表现为政策聚焦于提供科技信息类支持，但在基础保障、人才手段和金融财税方面的可操作性亟待提高且仍存在空喊宏观口号的战略性政策过载而实际可操作性政策严重缺乏的矛盾；在自愿型政策层面，表现为表现为文化向政策偏好低，政策对自愿型政策工具的注意力分布远不及综合性政策和强制型政策。理性地选择政策类型才能有效避免政策过饱和或政策不足的现象，防止政策资源的滥用和浪费。从政策的功能来看，我国应急产业政策大部分注意力集中在“组织功能-HOW”（47.69%）上，对解决发展应急产业要怎么做的问题十分重视，而在“布局功能-WHERE”“结构功能-WHAT”“技术功能-WAY”方面关注较弱。应急产业不仅是一个复杂的整体，也是一个需要即时的响应、合理的产业结构、高精尖的技术的产业，政策功能存在失衡的现象。
参考文献（略）