第 1 章 绪论
1.1 问题提出
近年来，飞速发展的城市经济和逐步建立的社会主义市场经济体制，催生了基层政府的派出机构——街道办的成立。并且在政府管理职能转型的背景下，许多城市治理要求都落到了街道层面，因此，街道办在城市建设、城市治理方面发挥着越来越重要的角色。然而，街道行政管理体制和机构、编制都还不是很完善，所以在基层治理层面，如公共管理、公共服务以及公共安全等方面还存在一些自身难以解决的堵点、痛点和难点，不能很好地为居民解决困难。
而且，作为城市治理、建设的最小单位，街道办直面基层的社会公众，基层治理工作内容囊括社区居民生活的方方面面，绝大部分治理任务都是最复杂冗乱的基层问题，因此，街道办所承担的管理任务既繁杂又具体，既琐碎又多样，而且部分治理问题是街道办自身无力担纲的，需要依靠上级专业部门的权限及资源。
此外，从危机处理方式角度来看，街道办的治理行为在危机预防及矛盾处理上都存在较大的制度缺陷。而且，相较于目前的社会发展步伐，其固有社会管理、公共服务的方式及管理理念就显得十分单一、滞后。加之，街道办本身行政色彩较浓厚的的性质，使得其治理手段在面对瞬息万变的环境及复杂难题时，不断暴露治理弊病，灵活性、有效性的缺乏导致社会管理、服务等治理事务陷入无序性、简单化的治理困境。
1.1 问题提出
近年来，飞速发展的城市经济和逐步建立的社会主义市场经济体制，催生了基层政府的派出机构——街道办的成立。并且在政府管理职能转型的背景下，许多城市治理要求都落到了街道层面，因此，街道办在城市建设、城市治理方面发挥着越来越重要的角色。然而，街道行政管理体制和机构、编制都还不是很完善，所以在基层治理层面，如公共管理、公共服务以及公共安全等方面还存在一些自身难以解决的堵点、痛点和难点，不能很好地为居民解决困难。
而且，作为城市治理、建设的最小单位，街道办直面基层的社会公众，基层治理工作内容囊括社区居民生活的方方面面，绝大部分治理任务都是最复杂冗乱的基层问题，因此，街道办所承担的管理任务既繁杂又具体，既琐碎又多样，而且部分治理问题是街道办自身无力担纲的，需要依靠上级专业部门的权限及资源。
此外，从危机处理方式角度来看，街道办的治理行为在危机预防及矛盾处理上都存在较大的制度缺陷。而且，相较于目前的社会发展步伐，其固有社会管理、公共服务的方式及管理理念就显得十分单一、滞后。加之，街道办本身行政色彩较浓厚的的性质，使得其治理手段在面对瞬息万变的环境及复杂难题时，不断暴露治理弊病，灵活性、有效性的缺乏导致社会管理、服务等治理事务陷入无序性、简单化的治理困境。
因此，本文拟选择上海市 Y 区首创的“基层会商日”治理方式为田野研究对象，在深入实地进行问卷调查、访谈等工作的基础上，运用公共管理学、人类学等相关学科知识对基层治理创新形式形成的深层动力、实践形态及运作逻辑进行分析，建立起关于基层治理模式的扎根理论，为解决基层治理面临的诸多困境提供经验借鉴和理论启发。
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1.2 研究意义
在推动国家治理能力和治理体系提升的过程中，政府行政部门始终担任着治理工作的核心角色。而作为最贴近社会民众的基层政府，承担着本地区经济、社会的发展任务，其治理效能的高低对地方发展的影响十分重要。目前，提升政府效能、建设效能型政府是大势所趋，效能建设对于基层政府治理来说，也是关键之处。因此，在越来越多提升政府效能的创新实践中，研究基层治理主体的创新模式，对其他地方的借鉴和启发具有一定的理论意义与实践价值。
从理论意义上来讲，相对于中国治理理论的发展，国外相关治理理论经过长期的发展，已形成较为成熟的框架、体系，对于我国基层治理实践及模式创新都有很大的启发、借鉴意义。然而，理论形成都是有一定实践背景的，尽管国外理论体系较为成熟，但都是以本国的社会经济发展环境为实践背景的，不可简单的复制、粘贴。如果完全照搬国外的发展模式，忽略中国国情、社会体制及所处发展阶段，完全依赖于“市场化”运行方式来提升政府的供给效能，必定会受到过度“市场崇拜”的反噬，继而会因公共责任的缺失暴露出更大的治理缺陷，引起剧烈的社会矛盾。因此，我们应当结合中国的实际，对国外协同治理理论、“巧匠”理论等进行借鉴、改造和转换，从中国的实际国情出发，具体研究国内基层治理的新模式，深入剖析基层治理创新中的创新经验，从而产生真正扎根于中国的本土化理论。
从实践意义上来说，一是有利于政府治理效能提升、效率提高。党的十八大报告中早已指出转变管理手段，建设高效、服务政府，真正实现为人民服务的治理目标。本研究通过分析 Y 区首创的“基层会商日”行政模式，旨在研究这种基层治理创新模式基本形态和运行方式，并总结出创新经验及适用建议，促进政府效能的提高，满足群众需求。二是有利于提高中国基层政府内部治理水平。本研究通过分析“基层会商日”的行政模式，探索区政府牵头协同各部门以及街道层面是如何为民服务的，效果如何，以及创新模式提炼，进而提出与协同治理相契合的适用建议等措施，尝试为改变改变行政组织固有的慵懒形象贡献力量，朝着现代服务型、高效性及有回应性的政府形象转变。三是有利于提高中国基层政府提供公共服务的水平及能力。本研究通过分析治理转型时期基层治理创新的方式，尝试总结出具有实用性的创新模式，以求能为其他地区所借鉴。
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第 2 章 基层治理创新的地方经验——Y 区“基层会商日”田野研究
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1.2 研究意义
在推动国家治理能力和治理体系提升的过程中，政府行政部门始终担任着治理工作的核心角色。而作为最贴近社会民众的基层政府，承担着本地区经济、社会的发展任务，其治理效能的高低对地方发展的影响十分重要。目前，提升政府效能、建设效能型政府是大势所趋，效能建设对于基层政府治理来说，也是关键之处。因此，在越来越多提升政府效能的创新实践中，研究基层治理主体的创新模式，对其他地方的借鉴和启发具有一定的理论意义与实践价值。
从理论意义上来讲，相对于中国治理理论的发展，国外相关治理理论经过长期的发展，已形成较为成熟的框架、体系，对于我国基层治理实践及模式创新都有很大的启发、借鉴意义。然而，理论形成都是有一定实践背景的，尽管国外理论体系较为成熟，但都是以本国的社会经济发展环境为实践背景的，不可简单的复制、粘贴。如果完全照搬国外的发展模式，忽略中国国情、社会体制及所处发展阶段，完全依赖于“市场化”运行方式来提升政府的供给效能，必定会受到过度“市场崇拜”的反噬，继而会因公共责任的缺失暴露出更大的治理缺陷，引起剧烈的社会矛盾。因此，我们应当结合中国的实际，对国外协同治理理论、“巧匠”理论等进行借鉴、改造和转换，从中国的实际国情出发，具体研究国内基层治理的新模式，深入剖析基层治理创新中的创新经验，从而产生真正扎根于中国的本土化理论。
从实践意义上来说，一是有利于政府治理效能提升、效率提高。党的十八大报告中早已指出转变管理手段，建设高效、服务政府，真正实现为人民服务的治理目标。本研究通过分析 Y 区首创的“基层会商日”行政模式，旨在研究这种基层治理创新模式基本形态和运行方式，并总结出创新经验及适用建议，促进政府效能的提高，满足群众需求。二是有利于提高中国基层政府内部治理水平。本研究通过分析“基层会商日”的行政模式，探索区政府牵头协同各部门以及街道层面是如何为民服务的，效果如何，以及创新模式提炼，进而提出与协同治理相契合的适用建议等措施，尝试为改变改变行政组织固有的慵懒形象贡献力量，朝着现代服务型、高效性及有回应性的政府形象转变。三是有利于提高中国基层政府提供公共服务的水平及能力。本研究通过分析治理转型时期基层治理创新的方式，尝试总结出具有实用性的创新模式，以求能为其他地区所借鉴。
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第 2 章 基层治理创新的地方经验——Y 区“基层会商日”田野研究
2.1 走进上海市 Y 区 S 街道
2.1.1 田野准备工作
2018 年夏，随着研究生一年级的结束，笔者在导师的指导下开始寻找、并确定毕业论文选题事宜。经过几次失败的选题寻找，在导师的纠正下，初步对 Y区首创的“基层会商日”治理活动进行研究。此外，笔者在进一步的研究中了解到，Y 区所辖 12 个街道的“基层会商”中，S 街道的实施效果是最显著了，因此，笔者就当研究范围具体到了 S 街道层面。
S 街道距离笔者所在校区的直线距离约 19 公里，单程公共交通乘坐时间大约为 60 分钟。但由于笔者缺乏一定的社会调查经验，加上对田野研究学习主要集中于理论层面，因此如何打开调查局面，获取有价值的一手材料，对于笔者来说是一个艰巨的过程。
笔者与 2018 年 10 月中旬第一次去到田野调查个案地。因为论文所涉及个案中的创新模式涉及 Y 区，所以笔者首先尝试着对区政府层面进行调研。然而，第一次实地调研并不乐观，区层面告知必须要有介绍信，否则无法进行调研。鉴于此种情况，笔者又想下到街道了解一下情况，毕竟街道是具体实施层面，于是笔者拨通了 Y 区下辖 S 街道办事处的电话，询问相关问题，结果被告知，只有区层面给予通知，才能接受调研。因此，笔者就返回了学校，为下一次调研做准备。鉴于第一次并不乐观的田野调查结果，笔者回学校后开具了介绍信，准备第二次去区政府和 S 街道。在第二次去之前，笔者给区府办和区综合科打了咨询电话，询问需要哪些流程才能进行进一步的访谈。而区政府层面告知：必须有具体联系的部门、具体接洽人，否则无法接受访谈。于是笔者分别给几个科室都打了电话，结果被告知都不属于他们管辖，虽然也给了笔者其他的电话号码以供咨询，但都无疾而终。于是，笔者认为可能实地接触地要比电话里面说的清楚，就带着介绍信再一次去到 Y 区，这一次的目的地是区府办和区民政局。结果，两地均表示，没有提前约到具体部门、具体联系人，是无法进行访谈的，而且还可能涉及一些不对外公开的信息。
2.1.1 田野准备工作
2018 年夏，随着研究生一年级的结束，笔者在导师的指导下开始寻找、并确定毕业论文选题事宜。经过几次失败的选题寻找，在导师的纠正下，初步对 Y区首创的“基层会商日”治理活动进行研究。此外，笔者在进一步的研究中了解到，Y 区所辖 12 个街道的“基层会商”中，S 街道的实施效果是最显著了，因此，笔者就当研究范围具体到了 S 街道层面。
S 街道距离笔者所在校区的直线距离约 19 公里，单程公共交通乘坐时间大约为 60 分钟。但由于笔者缺乏一定的社会调查经验，加上对田野研究学习主要集中于理论层面，因此如何打开调查局面，获取有价值的一手材料，对于笔者来说是一个艰巨的过程。
笔者与 2018 年 10 月中旬第一次去到田野调查个案地。因为论文所涉及个案中的创新模式涉及 Y 区，所以笔者首先尝试着对区政府层面进行调研。然而，第一次实地调研并不乐观，区层面告知必须要有介绍信，否则无法进行调研。鉴于此种情况，笔者又想下到街道了解一下情况，毕竟街道是具体实施层面，于是笔者拨通了 Y 区下辖 S 街道办事处的电话，询问相关问题，结果被告知，只有区层面给予通知，才能接受调研。因此，笔者就返回了学校，为下一次调研做准备。鉴于第一次并不乐观的田野调查结果，笔者回学校后开具了介绍信，准备第二次去区政府和 S 街道。在第二次去之前，笔者给区府办和区综合科打了咨询电话，询问需要哪些流程才能进行进一步的访谈。而区政府层面告知：必须有具体联系的部门、具体接洽人，否则无法接受访谈。于是笔者分别给几个科室都打了电话，结果被告知都不属于他们管辖，虽然也给了笔者其他的电话号码以供咨询，但都无疾而终。于是，笔者认为可能实地接触地要比电话里面说的清楚，就带着介绍信再一次去到 Y 区，这一次的目的地是区府办和区民政局。结果，两地均表示，没有提前约到具体部门、具体联系人，是无法进行访谈的，而且还可能涉及一些不对外公开的信息。
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2.2“基层会商日”的实践介绍及创新动力
“基层会商”自 2017 年开始实行以来，每月由区政府的主要领导牵头组织，多个职能部门负责人参与，定期下到一个街道（镇），深入了解问题情况后，根据问题性质和主要负责部门建议等制定解决方案，确定具体的方案实施时间表和任务分工图，与横纵向合作治理主体形成资源对接，尽力将基层一线发现的问题一线解决，从而提高决策效率，最终达到提升政府效能的目的。
这样的基层会商，在 Y 区已经坚持了几年，每月都有这样一天。全区总共12 个街镇，根据街道层面反馈的问题分类，如“五违四必”问题、公共设施问题、建设施工问题、脏乱差环境治理问题等，区层面涉事职能部门组成会商调研小组，下赴街镇，下沉部门权力、资源，协同街镇共同行使项目规划权、审批权，弥补街道职能与资源矛盾的缺陷，帮助街镇化解治理难题。在这一制度创新下，街道层面反馈的治理难题多数被解决，只有极少数仍在推进过程中，使得居民群众的获得感和满意度大幅提升。
“基层会商”自 2017 年开始实行以来，每月由区政府的主要领导牵头组织，多个职能部门负责人参与，定期下到一个街道（镇），深入了解问题情况后，根据问题性质和主要负责部门建议等制定解决方案，确定具体的方案实施时间表和任务分工图，与横纵向合作治理主体形成资源对接，尽力将基层一线发现的问题一线解决，从而提高决策效率，最终达到提升政府效能的目的。
这样的基层会商，在 Y 区已经坚持了几年，每月都有这样一天。全区总共12 个街镇，根据街道层面反馈的问题分类，如“五违四必”问题、公共设施问题、建设施工问题、脏乱差环境治理问题等，区层面涉事职能部门组成会商调研小组，下赴街镇，下沉部门权力、资源，协同街镇共同行使项目规划权、审批权，弥补街道职能与资源矛盾的缺陷，帮助街镇化解治理难题。在这一制度创新下，街道层面反馈的治理难题多数被解决，只有极少数仍在推进过程中，使得居民群众的获得感和满意度大幅提升。
上述治理创新方式的是在街道自身存在职能与资源矛盾的背景下产生的，这也是目前基层治理中比较普遍的现象，如今城市管理、绿化市容等部分执法管理力量下沉的同时，对街道服务、管理的要求也大大增加了，然而街道镇面对新的要求时，自身所拥有的资源及统筹各方资源的能力却十分有限，诸多治理权力，如项目规划权、审批权等仍被上级条线部门掌握，从而形成治理桎梏。
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第 3 章 “统合型”协同治理模式的运作逻辑.................................37
3.1“统合型”协同治理模式基本内涵..................................37
3.1.1 传统基层治理方式的局限............................37
3.1.2“统合型”协同治理模式的内涵界定.........................38
第 4 章 基层治理中“统合型”协同治理模式的适用建议....................................53
4.1 构建协同平台：模式运用的前提.................................53
4.1.1 加强协同行为的制度建设.................................53
4.1.2 建设基层治理综合协调机构................................54
第 4 章 基层治理中“统合型”协同治理模式的适用建议
4.1 构建协同平台：模式运用的前提
根据前文论述，我们可以了解到，目前此项创新实践缺乏规范化的规则和制度保障，没有明确的制度或协议对其进行约束，因此，在对其进行推广应用时，必须首先构建一个规范化的协同平台，既要加强制度建设，也要注意综合协调平台的构建，以更好地实现“统合型”治理模式的价值。
4.1.1 加强协同行为的制度建设
根据前文论述，我们可以了解到，目前此项创新实践缺乏规范化的规则和制度保障，没有明确的制度或协议对其进行约束，因此，在对其进行推广应用时，必须首先构建一个规范化的协同平台，既要加强制度建设，也要注意综合协调平台的构建，以更好地实现“统合型”治理模式的价值。
4.1.1 加强协同行为的制度建设
相应的制度建设是对协同机制及各主体协同行为的规范及保障，是建立良好的协同关系的基础，使治理主体行政行为具有合法性的基础。并且，完善的制度建设也是对协同活动中各主体行为的约束，避免出现少数部门在追求自身利益的同时损害公共利益，破坏协同成果。
一要建立基层协同程序制度，对其实施程序进行约束。目前的“统合型”治理模式还仅是由区主要领导自发组织，程序上不具有合法性。因此，要建立信息传递、定期会商、重大事项联合会审、绩效评估、监督等制度。并对其中的协同主体、协同内容、协同方式、协同范围、权责划分、审核跟踪、效力问责等具体程序进行规范。此外，在后期的执行过程中，基层治理主体要不断收集执行反馈信息，对程序不适应的地方进行修改、调试，逐渐完善，使其朝着预期的方向发展，实现治理目标。二要在实施中要建立配套制度，辅助协同机制的正常运行，引导制度之间的有效互动[79]（吴春梅、庄永琪，2013）。如前文所述的“统合型”治理模式，其中在会商实施的过程中就配套有四项调研制度，这些制度能很好的保障此创新模式的实施，相关制度措施的完善能够更好地协助资源的整合，促进协同效应的产生。这就要求治理在实际治理过程中，要抓住问题关键，深层次分析问题本质，建立现实可行的配套措施，加强横纵向协同配套制度之间的衔接互动，通过制度之间的良性互动从而更好地发挥协同作用。三要完善基层协同的法律法规建设。笔者前文实践效果论述中也有提到，目前此创新实践缺乏完善的制度规范，这也是目前大多数地区基层治理存在的普遍问题。虽然“统合型”治理模式分工明确，权责清晰，但不能保证在后续的执行中仍然不走样。因此，应当对其进行制度规范化啊，在法律框架内对其进行明确、具体的分工划责，使基层治理创新手段有法可依，保障创新实践的规范化执行。
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一要建立基层协同程序制度，对其实施程序进行约束。目前的“统合型”治理模式还仅是由区主要领导自发组织，程序上不具有合法性。因此，要建立信息传递、定期会商、重大事项联合会审、绩效评估、监督等制度。并对其中的协同主体、协同内容、协同方式、协同范围、权责划分、审核跟踪、效力问责等具体程序进行规范。此外，在后期的执行过程中，基层治理主体要不断收集执行反馈信息，对程序不适应的地方进行修改、调试，逐渐完善，使其朝着预期的方向发展，实现治理目标。二要在实施中要建立配套制度，辅助协同机制的正常运行，引导制度之间的有效互动[79]（吴春梅、庄永琪，2013）。如前文所述的“统合型”治理模式，其中在会商实施的过程中就配套有四项调研制度，这些制度能很好的保障此创新模式的实施，相关制度措施的完善能够更好地协助资源的整合，促进协同效应的产生。这就要求治理在实际治理过程中，要抓住问题关键，深层次分析问题本质，建立现实可行的配套措施，加强横纵向协同配套制度之间的衔接互动，通过制度之间的良性互动从而更好地发挥协同作用。三要完善基层协同的法律法规建设。笔者前文实践效果论述中也有提到，目前此创新实践缺乏完善的制度规范，这也是目前大多数地区基层治理存在的普遍问题。虽然“统合型”治理模式分工明确，权责清晰，但不能保证在后续的执行中仍然不走样。因此，应当对其进行制度规范化啊，在法律框架内对其进行明确、具体的分工划责，使基层治理创新手段有法可依，保障创新实践的规范化执行。
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结语
快速的城市发展使得治理环境呈现出高度的复杂性和高度的不确定性，导致作为基层治理末梢的街道，逐渐暴露出自身在基层治理能力方面的缺陷，面对城市社区民众的需求挑战，如何解决街道基层治理中遗留的难题，提升治理效能，满足多元化的社会需求成为我国基层治理主体普遍面临的难题。纵观基层治理环境，基层治理主体普遍存在职能与权力、资源不符及治理效能不高的情况，这是共有的治理背景，由此促使一些地区率先创新基层治理模式。本文就选取了基层治理创新实践——Y 区“基层会商日”作为研究对象，深入探索其形成、运行及效果。经过笔者调研，可以得出这种创新实践主要强调：“党政主要领导亲自抓”，建立“区——街镇——居民区”三级联动的大调研工作体系，明确责任和任务分工，不断细化工作计划和方案，在此基础上形成例会制度。在此过程中，聚焦重点问题，条块联动破解疑难杂症，真正做到现审现商、即知即改、立行立改，切实解决治理难题。可以说，这种做法对现下其他地区所面临的治理困境具有借鉴意义，激发基层行政主体对于多元化治理需求的根本性思考。
快速的城市发展使得治理环境呈现出高度的复杂性和高度的不确定性，导致作为基层治理末梢的街道，逐渐暴露出自身在基层治理能力方面的缺陷，面对城市社区民众的需求挑战，如何解决街道基层治理中遗留的难题，提升治理效能，满足多元化的社会需求成为我国基层治理主体普遍面临的难题。纵观基层治理环境，基层治理主体普遍存在职能与权力、资源不符及治理效能不高的情况，这是共有的治理背景，由此促使一些地区率先创新基层治理模式。本文就选取了基层治理创新实践——Y 区“基层会商日”作为研究对象，深入探索其形成、运行及效果。经过笔者调研，可以得出这种创新实践主要强调：“党政主要领导亲自抓”，建立“区——街镇——居民区”三级联动的大调研工作体系，明确责任和任务分工，不断细化工作计划和方案，在此基础上形成例会制度。在此过程中，聚焦重点问题，条块联动破解疑难杂症，真正做到现审现商、即知即改、立行立改，切实解决治理难题。可以说，这种做法对现下其他地区所面临的治理困境具有借鉴意义，激发基层行政主体对于多元化治理需求的根本性思考。
总体而言，本文的创新之处在于将上海市 Y 区首创的这种“由区政府主要领导带队，协同各职能部门负责人，每月进街道，将一线遇到的问题在一线解决”的模式提炼为“统合型”协同治理模式。“统”，即“统筹兼顾”之意，意在突出基层治理主体的主导作用，这是支撑该模式运行的政治基础，保证了协同模式执行的合法性权威，通过设立激励和协调机制，全方位吸纳社会多方主体参与到协同治理中来。具体上，体现在治理方式的创新上——构建“区委、街道”纵横结合的工作体系。纵向上，率先成立例会制度，下连辖区各街道，通过幅度下移、权力下放等形式将资源落延伸到居民区。横向上，按照难题的特点分类，建立城区建设、生活服务等资源对接机制，区主要领导带头，各部门参与，强化单位、行业的叠加效应，提升专业化水平。“合”，即“整合、合作”之意，旨在围绕“共商基层事务、共同服务群众”目标，整理治理需求清单，完善供需对接机制，盘活区属、区域资源，激发区域各主体共治的活力，促进辖区范围内的资源堆对接，推动整合资源系统。总之，相较于传统上传下达、部门隔绝的治理方式，本文研究的“统合型”模式是对街道层面资源与职能不匹配矛盾、基层行政效能低下等共有治理问题的回应。此外，“统合型”协同治理模式也是对中央“大调研”政策号召的地方性落实，使多数领导干部在基层治理真正坚持问题导向，真正做到“动”起来，“沉”下去，为之后的地方治理创新实践提供了强劲动力。
参考文献（略）
参考文献（略）