城市街道办事处管理体制改革研究--以乌鲁木齐市达坂城区乌拉泊街道办事处为例

我国的街道办事处经历了近 60 余年的发展过程，伴随着城市化进程的加快，人民生活水平的不断提高，在基层社会治理过程中，由于缺少对街道办事处的精准定位，导致街道办事处现有的职能和现代城市社会治理的要求之间存在较大差距；同时公众对政府职能和服务管理方面的要求也越来越高，社会各界更加关注街道办事处管理体制的改革和职能变迁，这就导致了街道办事处在改革进程中承担着非常大的压力。除此之外，在现有的管理体制中，上级政府部门和街道办事处之间缺少清晰的职责划分，街道办事处在履职过程中经常会出现职权错位、越位、缺位的尴尬境地，从而最终导致街道办事处无法有效落实本应履行的公共职能。
目前，我国街道办事处管理体制改革探究过程中主要有四种模式，即街道办事处一级政府模式、“虚区实街”模式 、撤销街道办事处模式和政府派出机构模式。笔者在街道办事处工作的几年时间里，发现街道办事处作为政府的派出机构，在人事权、财务权和行政执法权等大部分重要权利仍归属于上级政府所有，而其本身却承担着大量的社会管理和公共服务职能。那么如何才能理顺行政权与管理权的关系？如何让街道办事处和社区更好的服务居民群众？如何减轻街道办事处和社区的负担及压力？对这些问题的进一步思考及探究将会对街道办事处的管理体制改革方面得到一些启示。
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（二）国内外研究现状
1.国外研究现状
不同的国家在政治体制方面各不相同，街道办事处这种政府派出机构也只有在中国出现，所以对于“街道办事处的行政职能”研究也仅仅只限于我国学者的研究。通过进一步的分析可以得出结果，很多国外学者对于行政职能的理论研究更倾向于制度层面，而非实际意义上的思考。
罗宾逊·R（1985）在他的论著中指出，政府在社会管理中具有非常重要的意义和作用，这就要求有关政府不断的提升履职能力和履职水平，正确发挥其领导作用促进其长远发展，而对于其下一级的地方政府来说，可以做的就是去正确执行上一级政府的指令；Janet V.Denhart（2004）指出，公共服务的最新概念对于提高政府执行力方面具有指导性的作用，现实意义体现在社会整体建设水平的提高和指导辖区居民参与街道和社区建设方面，不仅要考虑现实意义还应该服务好辖区内的所有公民；①Walter Lipman 在书中指出，政府应该在一定可控的范围内，下放一定的权利给下级部门，还需要不断的改进服务质量以满足公众的需求。并且，对于在政府治理相关研究的内容上，和在涉及行政职能履行问题的方面继续研究下去，就会发现他们存在的普遍规律可以更好的指导今后的理论体系的建立。
同时，西方学者对社区的研究相较街道办事处会更多一些，国外研究人员在研究社区的过程中，通常都是从城市管理体系整体中展开，把城市系统作为具体的研究对象，从政治、经济、文化以及技术等不同的角度加以分析，对政府、社会以及市场这三者之间在行政体制改革中发挥的作用及相互关系进行比较和进一步研究。在西方国家，采用的运行方式是“政府所需要担负的主要职责是规划、指导，提供一定的资助，具体的落实由社区组织完成”。②政府需要做的就是全面掌握今年以前的城市社会发展情况后，根据辖区实际情况制定出未来合理可行的发展规划，当然在制定可行性规划时会广泛的听取和征询社区居民的建议和意见，并将征询的结果在大范围内公开，如果和已制定的规划政策不一致时，根据实际情况和建议做出相应的调整。同时，社区用于发展的资金虽然由政府提供，但从本质上来说只不过也是“羊毛出在羊身上”--将纳税人所缴纳的税费原应用在社区发展上。

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第二章  相关概念及理论基础

（一）相关概念
1.街道办事处
街道办事处属于我国乡级这一行政区，除特殊情况外大部分是由市辖区、县级市、县管辖。作为属于市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，法律规定经过上一级人民政府批准后，可以根据实际情况设立若干街道办事处。在中国，城区内的街道办事处通常的职责是对所辖的街道和社区的各项政治经济事务进行分门别类的管理，在我国的有关法律中明文规定出了它的具体含义：所谓的街道办事处的概念是指必须要经过上级政府的批准否则不允许成立，不设区的市和市辖区这一级政府可以根据辖区实际情况，设立几个或几个以上的街道办事处，作为政府一级的派出机构，可以有效的促进了政府和基层普通民众之间的距离和联系，并将最真实的民意和诉求反馈至上级政府。11也就是说，街道办事处作为上级政府和普通民众之间沟通的一个纽带，使社会和政府真正做到了结合，其作用是不容忽视的。

上个世纪五十年代，我国出台了有关的法律法条，对于街道办事处的地位、性质以及作用给出了一个确定的概念，然而随着社会经济的不断发展和变迁，街道办事处在职能权限和人员配置等方面也发生了一系列的变化，已经没有办法与快速的时代发展相适应和匹配。因此，到上世纪九十年代，全国人大就废除了这个条例从而不再使用该条例。12从以上概念可以得出结论，发挥好街道办事处在基层治理和服务民众这方面的职能作用至关重要，只有做好这几方面职能的发挥，才能更好的巩固国家基层政权，从更高层次来说，对我国整个社会的和谐与稳定发展可以起到更好的促进作用。
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（二）理论基础
1、新公共管理理论
上个世纪八十年代以来，西方发达资本主义国家，为了应对政府财政危机、信任赤字等问题，以英、美为首的国家开始反思传统管理模式的弊端，也开始进行了政府改革尝试。新公共管理理论，作为西方国家行政改革的指导依据之一，在这个时代背景下应运而生。它主要是对政府管理的运作模式进行了改革，由层级推进的、刚性十足的行政管理转变为以市场导向、深具弹性的公共管理。该理论的最显著特点是，将现代企业管理和市场竞争机制引入到政府公共管理部门。强调政府与个人、公共管理与私人企业之间的沟通交流，在人事管理上采取更加灵活的机制，提升公共管理的工作效率。自由化和市场化是本理论的核心，虽然管理手段本质上仍然是行政手段，但是在具体实践中，取得了良好的管理效果。其基本思想可以归纳为：
第一，在行政管理中，政府所扮演的角色应当是决策者而不是执行者，政府  的职能是制定公平合理的政策，而不是关注对政策的具体实施。
第二，政府所提供的公共服务应该以市场需求为导向。政府职能的管理模  式与私有企业运行模式接轨，根据社会中的实际需求提供相应的公共服务。
第三，在公共管理中广泛的放权，引入竞争机制，允许私有部门及民间组织参与到公共服务之中。打破行政垄断，提高服务质量及工作效率，同时引入外  部资金，缓解政府资金短缺的情况。
第四，在政府机构中，借鉴现代企业的成功经验及管理模式。重视人才队  伍建设、强调运营成本效率分析、全面推行质量管理、实行相对宽松的行政制度，  对政府各单位机构和政府行政管理人员实行绩效管理。
街道办事处的职能转变，必须要捋顺政府与居民自治组织、其他社会组织、  居民之间的联系作用，加强联系沟通，致力于提升公共服务效率以及公共管理水  平，以为人民提供优质服务为目标。 
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第三章 乌拉泊街道办事处管理体制现状、存在问题及原因.............15
（一）乌拉泊街道办事处成立的历史背景 ......................... 15
（二）乌拉泊街道办事处的职能定位及现状 ....................... 15
（三）乌拉泊街道办事处履行职能中存在的问题 ................... 16
第四章 城市街道办事处管理体制改革的现状.........................22
（一）国内街道办事处管理体制改革的现状及经验 ................. 22
（二）对四种管理体制改革模式的比较 ........................... 24
第五章 完善城市街道办事处管理体制改革的建议.....................26
（一）完善街道办事处法律法规建设 ............................. 26
（二）科学划分职责，理顺区街关系 ............................. 26

第六章  城市街道办事处管理体制改革的方向

（一）强化社会管理和公共服务两项职能
根据街道办事处承担的党的建设、维护社会稳定、强化社会治理、完善城市管理服务、提高民生保障、促进地区发展的六大职能，将原来的“一办一所三中心”内设科室调整为“两办一队三中心”，将街道办事处原来的党政办公室分成党建办公室和综合办公室，增加了对相关职能部门和驻区企事业单位在片区内履行社会管理和公共服务的职责情况实施监督、检查和考核这一职能。新设立综合行政执法队（城区管理中心）和物业服务中心，将过去“区属街管用”模式即区级政府设立综合行政执法部门，再由该部门向街道派驻机构，负责综合执法工作的模式彻底改变，变为“街属街管用”模式，所有职能都划归于片区管理委员会而区属职能部门只提供政策支持和业务指导。
通过事权的逐级下放，调动街道办事处的积极性，扩大原街道办事处的社会管理和综合协调职能。同时承担起对辖区的企业及自治组织进行指导、监督、参与、评价等多重职责，协调政府和社会中的各种资源，完成公共管理工作。借鉴现代企业中，推动政府的扁平化管理，关于组织机构扁平化的经验，形成一套贴近实际、注重效率、相对灵活的管理模式。如图 4-1 所示：

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第七章  结论

街道办事处作为政府的派出机构，主要履行维护稳定、社会管理和服务群众方面的职能，它的重要性是显而易见的。但在我国经济社会发展进入关键的转型时期，现有的街道办事处管理体制和职能已经无法满足城市发展的需要。这就需要我们探索出一条新的改革方向并进行实践创新。但在这个过程中必然会出现各种问题和瓶颈，这条改革之路一定会是长期而复杂的，也不是一朝一夕就能实现的。我们应该可以看到，街道办事处的改革必须以法律和制度为准绳，必须在上级政府-街道-社区的三级体系的共同努力下推动，现在所面临的管理体制改革问题不在于其是否撤销，而在于必须要明确上级政府部门和街道办事处各自的行政权利的边界，充分发挥街道办事处综合协调和治理能力作用，减少对社区自治过程中的干预让其发挥自治功能，从而推动社会治理不断深化。
现阶段，乌拉泊街道办事处存在职能定位不清晰、办事效率较低下、权责矛盾明显、社会服务薄弱等问题。笔者认为，根据城市发展现状，现阶段还不适宜直接撤销街道办事处这一机构，而是应该将街道办事处重新整合成立管理委员会，发挥其统筹领导作用，强化社会管理和公众服务职能。希望通过对街道的管理体制改革研究的设想能够对完善城市街道办事处管理体制改革提供一些建议。
参考文献（略）