1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
从 21 世纪初至今，我国城市轨道交通正式进入快速发展阶段，尤其是近 10年，发展速度尤为加快，建设需要大大增加[1]，这是由于随着我国经济稳定的发展，城市化进程持续推进，越来越多的人口涌入一二三线城市，城市的交通拥堵现象越来越严重，而建设城市轨道交通是缓解交通拥堵压力极为有效的手段之一。自“十二五”期间以来，我国城市轨道交通运营里程呈现持续上升趋势（具体数据详见图 1-1）。据中国轨道交通协会的统计数据显示：截止 2018 年底，中国内地已建设城市轨道交通并投入运营的城市共 35 个，运营里程合计高达 5,761.4 公里。按照《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，到 2020 年全国城市轨道交通运营里程将达到 6,000 公里（不含市域铁路、现代有轨电车）。从政府出台的短期交通规划可以看出，预计到 2020 年末，我国城市轨道交通仍会继续发展建设。根据各城市发展规划，中国城市轨道交通协会统计，我国共有 70 个城市规划了超过 700 条城市轨道交通线路，总里程超过 2.8 万公里。根据交通需求法理论预计我国未来城市轨道交通需求约为 2.3 万公里。因此，我国城市轨道交通未来将会有较好的发展空间，特别是近几年，将会呈现快速发展的趋势。
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1.2 文献综述
1.2.1 城市轨道交通 PPP 项目相关研究
早期，国内外大量学者对城市轨道交通应用 PPP 模式的适用性、优势以及运作条件进行了探讨。Engel, Fischer 和 Galetovic（2007）[4]发现在城市轨道交通项目采用 PPP 模式，引入社会资本，可以降低政府前期的资金支出和压力，并且能够提高项目建设效率。国内学者王灏（2004）[5]于 2004 年首次对城市轨道交通项目应用 PPP 模式进行了初步探讨，总结了保障城市轨道交通项目应用 PPP 模式的成功的三个主要条件：一是政府需要制定适合 PPP 模式发展的政策环境以及创造良好的市场环境；二是具备适度合理的市场竞争机制，确保产权明确；三是存在投融资中介体系为社会资本提供融资服务。此外，还提出了比较适用于我国城市轨道交通 PPP 项目的补偿机制：前补偿机制和后补偿机制。陈柳钦（2005）[6][7]结合 PPP 项目的内涵、目标、运作和成功的必要条件，对 PPP 模式应用于我国城市轨道交通项目的适用性进行了讨论，研究表明 PPP 模式适用于我国城市轨道交通 PPP 项目建设。齐艳（2006）[8]分析了目前基础设施项目应用较多的几种融资模式，比较发现 PPP 模式是最适合我国城市轨道交通的融资模式，并总结了城市轨道交通 PPP 项目的具体实施方式。董经纬、来庆泉（2006）[9]通过分析发现我国城市轨道交通项目应用 PPP 模式的必然性，并结合实际，总结了制约 PPP 模式在城市轨道交通项目推广的因素，针对地方政府和私营部门的职责划分、完善投资回报机制和监管制度等方面，提出了相应的建议与对策。
风险分担一直是 PPP 项目研究领域的热点，同样也是城市轨道交通 PPP 项目的研究热点，国内外多位学者对城市轨道交通 PPP 项目的风险分担问题进行了深入研究。Arisamadhi &Hoang（1998）[10]在前人研究成果的基础上，归纳了市场环境、社会资本方项目经验、融资方式、运营模式、政策法规和不可抗力风险，并将风险进行了分类，即分为项目风险、内部风险和外部风险。Mills（2001）[11]对于 PPP 项目风险进行了分类，具体来说分为项目自身风险和外部环境风险。PPP项目的风险不能仅对项目风险进行简单划分，应对不同的外部环境，应当设立不同的风险管理配置。PPP 项目的各个参与者都要参与到风险的控制和管理中来，合理的风险机制是 PPP 项目取得成功的基础。
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2 城市轨道交通 PPP 项目的特点与存在的问题
2.1 城市轨道交通 PPP 项目的特点
2.1.1 城市轨道交通 PPP 项目的基本特点
在进行城市轨道交通 PPP 项目关键成功因素识别之前，需要明确城市轨道交通 PPP 项目所具备的几个基本特征：
（1）准公共产品[1],[3]。从经济学角度看，城市轨道交通的产品属性介于纯公共物品和纯私人物品之间，属于准公共产品，其提供的服务同时具有消费的非竞争性和一定的排他性。按照社会产品属性划分，此类项目属于准公共物品，具有公益性，这决定了票价的低廉，仅依靠票价收入难以覆盖投资和运营成本，故需要对社会资本方进行补贴。
（2）正外部效应[1]。正外部效应主要是指便利的交通条件会对沿线周边土地价格产生积极影响，推动沿线周边地区商业、房地产等行业的发展。城市轨道交通的巨大的外部正效应所产生的经济效益并无法完全被政府或社会资本吸收，将城市轨道交通的外部经济效益内部化是城市轨道交通项目建设资金来源的重要解决手段。而应用 PPP 融资模式时，私营部门很难将外部性经济效益完全内部化，同时，项目运营收入难以覆盖其支出，故需要政府提供适当的补贴。因此，科学合理的可持续性补偿机制和提高社会资本的财务自偿能力，是保障城市轨道交通PPP 项目可持续发展的重要手段。
（3）规模经济性[1]。城市轨道交通的规模经济特征主要表现在当城市轨道交通路网密度越高，覆盖的区域面积越大，形成较为完善的运输网络规模时，其提供的运输服务效果越好，越具竞争力。所以，既有城市轨道交通运输网络愈加完善，新建城市轨道交通 PPP 项目的客流量能够有所保障，运营收入增加，此时地方政府的财政补贴力度可以减小。
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2.2 城市轨道交通 PPP 项目存在的问题
尽管我国多个城市将 PPP 模式应用于城市轨道交通领域，有的已经进入实施阶段，但是可供参考的成功运营案例仅有港铁作为社会资本一方的建设项目[48]。目前，我国城市轨道交通 PPP 项目存在一系列的问题与挑战，主要体现在以下几个方面。
（1）政府与社会资本经验匮乏
回顾发现，我国城市轨道交通 PPP 项目已有十几年发展历程。但是，早期，只有在北京、深圳等一线城市，应用了 PPP 模式建设城市轨道交通项目，社会资本方是投融资经验、管理经验、运营经验丰富香港地铁公司。近几年，一些徐州、呼和浩特等二三线城市也将 PPP 模式应用到本地区的城市轨道交通建设，但是这些二三线城市政府相关经验匮乏。并且，我国缺乏有经验的社会资本方，经验丰富的企业仅有香港地铁公司、京投公司等几家。故未来我国城市轨道交通 PPP 项目发展面临的一大困境是政府和社会资本经验匮乏。而城市轨道交通 PPP 项目集成度高，整个系统庞大复杂，缺乏经验丰富的政企将成为城市轨道交通 PPP 项目发展的一大挑战。
（2）未来将面临运营挑战
目前，尚处于建设或待建设的大批量城市轨道交通 PPP 项目在经历 3-5 年的建设期后都将步入运营阶段。但是对于组建特殊目的机构公司（Special PurposeVehicle，SPV）的企业来说，长达 20 年左右的资金回收期无疑将给社会资本带来更多未知的风险。因此，保证运营期收入稳定对参与城市轨道交通 PPP 项目的社会资本方来说具有重大意义。我国城市轨道交通 PPP 项目未来面临着巨大的运营挑战主要是由以下两个方面的原因导致。一是社会资本方缺乏运营经验[47]。目前，此类 PPP 项目中标的社会资本企业大多数为建筑央企和金融企业组建的联合体，其极其缺乏城市轨道交通运营经验，难以承担建设完成后运营阶段的工作。由于除中标单位为运营企业性质的其他大多数的社会资本方均缺乏城市轨道交通的运营经验，最终运营管理很大程度上会交回项目所在地的城市轨道交通公司[48]，社会资本的运营期收益风险将增大。由于目前此类项目的补贴都是由政府方提供可行性缺口补贴，故最终的风险由社会资本方返还至政府方，若政府拒绝支付高额的可行性缺口补贴，势必会造成项目的失败。二是前期策划重建设轻运营。前期的实施方案缺乏对全寿命周期的考量，对城市轨道交通项目的特点认识不深，方案重建设而轻运营，往往忽略了运营才是城市轨道交通 PPP 项目的根本。
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3 城市轨道交通 PPP 项目关键成功因素分析..............................23
3.1 城市轨道交通 PPP 项目成功影响因素的确定...........................23
3.1.1 基于文献综述的 PPP 项目关键成功因素识别..................................23
3.1.2 基于案例研究的成功影响因素校对与补充..................... 26
4 关键成功因素对项目成功的作用机理研究............................ 53
4.1 解释结构模型原理.................................53
4.2 建立解释结构模型............................55
5 建议与对策................................. 63
5.1 国家政策层面.................................63
5.2 地方政府..............................65
5 建议与对策
5.1 国家政策层面
从上述研究结果可以看出，属于国家层面的关键成功因素有法律因素、政策支持、市场良性竞争、经济环境、金融市场、政治环境，这些重要性程度排名相对靠后，都属于间接影响因素，为保障项目成功的根源性因素。其中，经济环境、金融市场、政治环境 3 个关键成功因素为不可控因素，经济环境、金融市场两因素是通可过影响融资成本最终影响项目成功，国家虽不可直接控制经济环境、金融市场，但可通过建立健全投融资等第三方服务体系削弱经济环境、金融市场对项目成功的影响程度，进而保障项目成功。此外，法律因素、政策支持、市场良性竞争 3 个关键成功因素为可控因素，也是国家应当关注改善的三个方面。综上所述，提出以下四点建议。
（1）完善法律体系，推动专项法落地。
近几年，PPP 模式在我国得到了快速的发展，但是，PPP 项目立法发展进程较为缓慢，这也是我国 PPP 模式发展历程中的一个薄弱环节。虽然，国家一直推动基础设施及公共服务领域 PPP 项目的立法，也取得了一定的成就。但是，法律还存在着不统一、矛盾、不全面、难以落地等问题。因此，建议着力完善法律框架，消除矛盾点，对重要的概念进行严格统一定义[61]。
此外，城市轨道交通 PPP 项目专项法规不健全，政企在处理具体问题时缺乏权威指导。因此，应逐步完善城市轨道交通 PPP 项目专项法，推动专项法落地。制定专项法是着重注意以下两点：一是在新发展形势下，抓紧研究不同交易资本结构、社会资本企业类型、运作模式的城市轨道交通 PPP 项目适用的投融资、建设、运营和维护各方面运作的标准化操作流程，对各个阶段对地发政府与社会资本方各自的责任、义务和承担的风险进行明确界定，特别是针对城市轨道交通 PPP项目的安全、服务质量、运营、票价等方面，地方政府的监管机制、激励机制建立问题，以及如何建立具备可操作性、持续性的补偿机制，如价格补偿机制、土地补偿机制、广告商贸补偿机制等，注意补偿机制的可持续性，避免仅是将政府隐形债务后置。
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6 研究结论与展望
6.1 研究结论
首先，本文通过文献综述识别了认可度较高的 PPP 项目关键成功因素，以此为基础；其次，通过研究国内外多个典型案例，对文献识别的成功影响因素进行校队和补充；另外，结合专家意见，对成功影响因素进行调整；最终，确定了城市轨道交通 PPP 项目的 33 个成功影响因素；然后，通过问卷调查统计，对成功影响因素进行重要性排序，并得到 31 个城市轨道交通 PPP 项目关键成功因素；并且，采用主成分分析法对 31 关键成功因素进行因子分析，将 31 个关键成功因素划分为五类，分别是参与主体因素、外部环境因素、行业规制因素、项目特征因素和交易结构因素。
为了清晰关键成功因素对项目成功的作用机制，本文运用解释结构模型对关键成功因素进行层次划分，将关键成功因素分为 8 个层次，第一层关键成功因素包括特许权协议清晰性、收益分配、政府履约、政府审批、项目可行性、融资成本、客流量，这 7 个因素为直接影响因素，其余 25 个因素为间接影响因素。在间接影响因素中，政府项目经验、政府监管、法律因素、竞争透明的招采程序等置于层次结构的较低层级，应为管理决策者关注的重点。城市轨道交通 PPP 项目管理决策者可根据关键成功因素作用机理，寻找关键控制点的先序工作，将管理工作前置，提高管理效率，推动项目成功。
最后，根据本文的研究成果，借鉴国内外典型案例的优秀做法，并结合我国城市轨道交通 PPP 项目发展特点和存在的问题，从国家层面、政府层面、社会资本层面提出相关建议与对策，为促进城市轨道交通 PPP 项目健康发展提供参考建议。
参考文献（略）