1. 绪论
1.1 研究背景
1.1.1 新常态、新形势下的城乡规划转型的时代背景
近年来，我国 GDP 增长速度逐渐回落至 6.5%左右，社会经济发展处于“新常态”。 “多规”融合作为我国在新常态、新形势下城乡规划编制的创新实践，能够较好地衔接制度、法理和事权，其目的在于解决国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和环境保护规划互相矛盾等问题，并对其进行有效整合与对接，在市（县）域范围内将土地利用调配、产业协调发展、空间管制分区和生态环境保护等方面统筹安排，形成“一张蓝图”指导城乡社会经济发展和城乡有序建设。
1.1 研究背景
1.1.1 新常态、新形势下的城乡规划转型的时代背景
近年来，我国 GDP 增长速度逐渐回落至 6.5%左右，社会经济发展处于“新常态”。 “多规”融合作为我国在新常态、新形势下城乡规划编制的创新实践，能够较好地衔接制度、法理和事权，其目的在于解决国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和环境保护规划互相矛盾等问题，并对其进行有效整合与对接，在市（县）域范围内将土地利用调配、产业协调发展、空间管制分区和生态环境保护等方面统筹安排，形成“一张蓝图”指导城乡社会经济发展和城乡有序建设。
2013 年 12 月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确指出，要按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构（何志明等，2014）（邓伟骥等，2018）[1] [2] [3] [4]；城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划[2]，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》（2014）提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等多规合一”（沈迟和许景权，2015）[5] [6]。2014 年 8 月，国家发改委、国土部、住建部和环保部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（2014）指出，“当前，我国空间规划体系庞杂，基础数据、指标体系各异，规划之间不协调，规划变更频繁，规划错位、越位、失位问题突出，导致规划缺乏科学性、权威性、严肃性和连续性，难以充分发挥对空间资源配置的引领和调控作用。通过“多规合一”规划的编制，可健全我国空间规划体系、推进规划体制改革、实现新型城镇化、落实“五位一体”发展要求、完善治理体系、提高政府治理能力，实现一张蓝图干到底。”在此背景下，四部委分别牵头推进全国 28 个市县的试点工作（刘先杰、刘芸，2015）[7] [8]。2018 年 3 月，我国进行新一轮机构改革，设立自然资源部，明确“整合相关空间规划职能，建立空间规划体系并监督实施”，实现“多规合一”则被认为自然资源部的最重要职责之一（汪光焘，2018）[9]。
.........................
1.2 研究目的和意义
1.2.1 研究目的
富平县现行规划中最完整的规划是城市总体规划和土地利用总体规划，规划类型少，规划管理相对简单，而现行城市总体规划已涵盖了县域生态保护、产业布局、道路交通、基础设施等内容，但与其他规划之间的协调内容考虑不足，尤其是与土地利用规划的衔接严重缺失，给实际工作造成诸多不良影响。目前中省市各个规划对富平县提出了清晰的定位，现有的空间已无法适应城市发展诉求，充分发挥上位规划及相关政策的作用（李媛，2017）[21]，是富平县“多规合一”研究和空间需求解决的重要途径。
通过对现行已有规划的实施进行解析，总结各个规划实施过程中存在的突出问题，从而分析各个规划之间的矛盾和冲突，以问题为导向，提出规划编制思路和编制实践。
通过案例的形式对富平县规划管理实践中的问题进行分析，更加清晰地剖析规划编制与规划实践需求之间的矛盾，从实践的角度对下一步空间规划的编制内容提出新的要求。
1.2.1 研究目的
富平县现行规划中最完整的规划是城市总体规划和土地利用总体规划，规划类型少，规划管理相对简单，而现行城市总体规划已涵盖了县域生态保护、产业布局、道路交通、基础设施等内容，但与其他规划之间的协调内容考虑不足，尤其是与土地利用规划的衔接严重缺失，给实际工作造成诸多不良影响。目前中省市各个规划对富平县提出了清晰的定位，现有的空间已无法适应城市发展诉求，充分发挥上位规划及相关政策的作用（李媛，2017）[21]，是富平县“多规合一”研究和空间需求解决的重要途径。
通过对现行已有规划的实施进行解析，总结各个规划实施过程中存在的突出问题，从而分析各个规划之间的矛盾和冲突，以问题为导向，提出规划编制思路和编制实践。
通过案例的形式对富平县规划管理实践中的问题进行分析，更加清晰地剖析规划编制与规划实践需求之间的矛盾，从实践的角度对下一步空间规划的编制内容提出新的要求。
1.2.2 研究意义
（1）理论意义
“多规合一”已经成为各级政府和学术界关注的一个热点议题，“多规合一”的研究一般是在省域层面和市（县）层面两个领域进行，学术界经常谈到的规划矛盾大多是市（县）层面。本研究以国内外现有的“多规合一”技术方法的研究成果为基础，充分分析富平县规划编制和实施中存在的问题，梳理各个规划在县级城市的优劣性，对增强市（县）规划系统性、权威性、操作性有一定理论意义，有益于进一步探索中小城市的“多规合一”编制思路，完善“多规合一”方法体系，为国土空间规划体系建立、编制要点出台提供技术支撑和理论基础，对中小城市国土空间规划管控具有重要意义。
（2）实践价值
富平县是陕西省第一人口大县、农业大县，具有关中地区县级城市的典型特点，本研究将基于富平县城乡空间发展瓶颈，资源环境浪费、项目落地难等现实中存在的突出问题，探索“多规合一”的实践模式，通过“多规合一”编制实践，解决目前规划中的种种问题，对中小城市国土空间规划管控具有重要意义，对指导我国中小城市落实国土空间规划、划定三区三线具有实践价值，为实现可持续发展的空间蓝图，各类开发保护建设活动提供基本依据。
............................
2. 富平县综合条件研究
..........................
（1）理论意义
“多规合一”已经成为各级政府和学术界关注的一个热点议题，“多规合一”的研究一般是在省域层面和市（县）层面两个领域进行，学术界经常谈到的规划矛盾大多是市（县）层面。本研究以国内外现有的“多规合一”技术方法的研究成果为基础，充分分析富平县规划编制和实施中存在的问题，梳理各个规划在县级城市的优劣性，对增强市（县）规划系统性、权威性、操作性有一定理论意义，有益于进一步探索中小城市的“多规合一”编制思路，完善“多规合一”方法体系，为国土空间规划体系建立、编制要点出台提供技术支撑和理论基础，对中小城市国土空间规划管控具有重要意义。
（2）实践价值
富平县是陕西省第一人口大县、农业大县，具有关中地区县级城市的典型特点，本研究将基于富平县城乡空间发展瓶颈，资源环境浪费、项目落地难等现实中存在的突出问题，探索“多规合一”的实践模式，通过“多规合一”编制实践，解决目前规划中的种种问题，对中小城市国土空间规划管控具有重要意义，对指导我国中小城市落实国土空间规划、划定三区三线具有实践价值，为实现可持续发展的空间蓝图，各类开发保护建设活动提供基本依据。
............................
2. 富平县综合条件研究
2.1 富平县综合概况
2.1.1 自然地理概况
富平县隶属陕西省渭南市，地处关中东北部渭北黄土台塬地带，东接渭南蒲城县、临渭区，西临咸阳三原县、铜川耀州区，北与铜川王益区、印台区相邻，南与西安阎良区接壤（魏东，2015）（徐朋彪，2011）[26] [79] [80]。县域土地总面积1241.99平方千米，2017年末耕地面积666平方公里。境内河流有石川河、赵氏河、温泉河及顺阳河，皆属渭河水系，现均为季节性河流，四条河近年来无常流水，汛期多发洪水（魏东，2015）[26]。流经中心城区的河流有石川河和温泉河。石川河在富平境内长36.4公里，流域面积132.4平方千米，砂卵石河床，均宽175米。温泉河在富平境内流长21.9公里，流域面积723.5平方千米，河宽平均4米，两岸为沟壑台地。是全国著名的“墨玉之乡”、“石刻之乡”、“陶艺之乡”、“奶山羊之乡”、“柿子之乡”、“柿饼之乡”、“琼锅糖之乡” （祁浩和祝立东，2015）[81]，属陕甘宁革命老区振兴规划部分。
2.1.1 自然地理概况
富平县隶属陕西省渭南市，地处关中东北部渭北黄土台塬地带，东接渭南蒲城县、临渭区，西临咸阳三原县、铜川耀州区，北与铜川王益区、印台区相邻，南与西安阎良区接壤（魏东，2015）（徐朋彪，2011）[26] [79] [80]。县域土地总面积1241.99平方千米，2017年末耕地面积666平方公里。境内河流有石川河、赵氏河、温泉河及顺阳河，皆属渭河水系，现均为季节性河流，四条河近年来无常流水，汛期多发洪水（魏东，2015）[26]。流经中心城区的河流有石川河和温泉河。石川河在富平境内长36.4公里，流域面积132.4平方千米，砂卵石河床，均宽175米。温泉河在富平境内流长21.9公里，流域面积723.5平方千米，河宽平均4米，两岸为沟壑台地。是全国著名的“墨玉之乡”、“石刻之乡”、“陶艺之乡”、“奶山羊之乡”、“柿子之乡”、“柿饼之乡”、“琼锅糖之乡” （祁浩和祝立东，2015）[81]，属陕甘宁革命老区振兴规划部分。
..........................
2.2 富平县现行规划解析
2.2.1 经济和社会发展规划
富平县现行的发展规划主要指的是国民经济与社会发展规划[12] [39]。《富平县国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“十三五规划”）规划期限为5年，即2016年-2020年，规划末期与土地利用总体规划及总体规划的中期时间一致，其对富平县的发展定位是“西部先进装备制造业基地、全国红色文化旅游目的地、国家现代农业示范区、西渭融合发展先行区”。
规划提出到2020年，地区生产总值年均增长12.5%以上，达到300亿元，城乡区域发展更趋协调，中心城区人口达到25万，城镇化率达到55%，中心城区城规划区达到32平方公里。高标准建设高新技术产业开发区，“十三五”末园区规划面积达到23平方公里，入园规模以上企业达到40户，高新技术企业达到10家以上，园区总产值达到200亿元，推动庄里工业园区转型升级，坚持新型工业化和新型城镇化相结合，优化产业空间布局。按照区域集中、企业聚集、开发集约的发展原则，推进全县产业结构升级和空间布局调整。促进中心城区和两大工业园区产业结构提档升级，推动各类功能区尽快形成城市发展新空间和经济发展新增长点。
2.2.1 经济和社会发展规划
富平县现行的发展规划主要指的是国民经济与社会发展规划[12] [39]。《富平县国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“十三五规划”）规划期限为5年，即2016年-2020年，规划末期与土地利用总体规划及总体规划的中期时间一致，其对富平县的发展定位是“西部先进装备制造业基地、全国红色文化旅游目的地、国家现代农业示范区、西渭融合发展先行区”。
规划提出到2020年，地区生产总值年均增长12.5%以上，达到300亿元，城乡区域发展更趋协调，中心城区人口达到25万，城镇化率达到55%，中心城区城规划区达到32平方公里。高标准建设高新技术产业开发区，“十三五”末园区规划面积达到23平方公里，入园规模以上企业达到40户，高新技术企业达到10家以上，园区总产值达到200亿元，推动庄里工业园区转型升级，坚持新型工业化和新型城镇化相结合，优化产业空间布局。按照区域集中、企业聚集、开发集约的发展原则，推进全县产业结构升级和空间布局调整。促进中心城区和两大工业园区产业结构提档升级，推动各类功能区尽快形成城市发展新空间和经济发展新增长点。
大力推动农业现代化，到2020年建成万只以上奶山羊产业示范园区3个以上，现代化奶山羊示范场及家庭牧场200个以上，大力实施生态修复、退耕还林、三北防护林、自然林保护等林业生态工程，加快北部山区生态修复；大力推进境内国道一级化、主干路网二级化、支线路网标准化，形成“六纵六横三环三辐射”骨架路网。
...............................
...............................
3. 富平县“多规合一”编制面临的主要问题 .................................. 43
3.1 各地方“多规合一”案例评析 ............................. 43
3.2 富平县“多规合一”重点需解决的问题 ............................ 45
4. 富平县“多规合一”编制思路探索 .................................. 51
4.1 技术路线..................................... 51
4.2 人口规模与用地规模分析.............................. 52
5. 富平县“多规”冲突与矛盾协调策略思考 ............................... 75
5.1 覆盖“城-镇-村”三级层面的人口规模分布与引导 .................................... 75
5.1.1 “自上而下”人口总量预测 .............................. 75
5.1.2 “自下而上”人口分量调控 ............................. 77
5. 富平县“多规”冲突与矛盾协调策略思考
5.1 覆盖“城-镇-村”三级层面的人口规模分布与引导
5.1.1 “自上而下”人口总量预测
首先针对现状城镇人口以及农村居民人口分布特点，通过城镇和农村常住人口与户籍人口的差值分析人口流动情况，差值为正表示城镇吸纳人流，差值为负表示城镇人口外流。由图 5.2 可知，2000 年-2011 年，城镇吸纳人流、农村人口外流，约有 18 万人从农村进入城镇。同时，由图 5.3 手机信令数据分析可知，富平县域内日均发生的农村与城市间的人口流动数量稳定在 12 万人左右，约占常住人口总量的 15%左右。并且从更大范围内来看，日常发生的城乡间人口流动主要集中在县域内部，除与临渭区有部分联系外，与渭南市域其他城市的人口流动并不强。可以看出，随着富平县中心城区及各重点镇城市建设速度的提升，经济社会发展的速度也逐步提升，越来越多的农民为追求更好的生活条件、便利的公共设施、良好的居住环境，主动搬迁到居住条件、公共设施、社会服务等更好的中心城区及重点镇区。但是，从 2011 年开始，城镇人口外流，农村人口吸纳人流，城镇人口向外地流动的趋势逐渐凸显。其原因有很多，以大学生为例，很多城镇家庭的子女毕业后多选择于北上广及县城周边大城市就业，受大城市户籍制度限制，诸多就业大学生户籍仍保留在本地，但其常住地则为工作所在城市。通过人口流动分析，发现城镇人口呈现外流趋势，农村人口则呈现出不断回流的趋势，且回流的农村人口多向城镇人口转移，使城镇化进程大于城镇人口外流进程。
...........................
6. 结论与展望
6.1 研究结论
2018 年 3 月，国务院出台机构改革方案，组建自然资源部，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责整合入自然资源部（王克稳，2019）[118]，目的在于从顶层建立“多规合一”的机构保证，从而更加合理的对自然资源空间进行统一规划、管理和控制。本文是在城乡规划转型以及机构改革大背景下，梳理“多规合一”相关理论与研究的基础上，同时结合富平县的实证研究完成的。论文首先基于背景研究和相关研究综述，分析与总结国内外“多规合一”的改革模式，然后以富平县为实证研究对象，分析富平县“多规合一”的综合条件以及富平规划实践中的矛盾与冲突，探索富平县“多规合一”的编制思路，明确富平县“多规合一”的编制实践内容，为保障“多规合一”的顺利实施，研究中还探讨了富平县“多规合一”的实施方法与工作平台的构架。本研究的结论与创新如下：
6.1 研究结论
2018 年 3 月，国务院出台机构改革方案，组建自然资源部，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责整合入自然资源部（王克稳，2019）[118]，目的在于从顶层建立“多规合一”的机构保证，从而更加合理的对自然资源空间进行统一规划、管理和控制。本文是在城乡规划转型以及机构改革大背景下，梳理“多规合一”相关理论与研究的基础上，同时结合富平县的实证研究完成的。论文首先基于背景研究和相关研究综述，分析与总结国内外“多规合一”的改革模式，然后以富平县为实证研究对象，分析富平县“多规合一”的综合条件以及富平规划实践中的矛盾与冲突，探索富平县“多规合一”的编制思路，明确富平县“多规合一”的编制实践内容，为保障“多规合一”的顺利实施，研究中还探讨了富平县“多规合一”的实施方法与工作平台的构架。本研究的结论与创新如下：
（1）一张蓝图
选择将城市总体规划作为“一张蓝图”构建的基础，首先与纵向的镇总体规划、村庄规划进行衔接，通过三级体系统筹调控城镇村人口和用地规划，再是充分融合土地利用总体空间管控全域性的优点，在县域范围内，以土地利用总体规划的用地分类来统筹差异图斑，弥补城市总体规划法定范围仅是规划区的局限性，通过“五区”统筹协调“两规”矛盾，实现“两图合一”，将文物古迹、生态保护、区域交通设施、基础设施等行业部门专项规划的刚性要素落实在这张规划图中，实现“多规”横向融合，通过控制线体系将各类规划底线要素在一本规划文件中体现，形成内部逻辑完整、标准统一的一套文件，即“一张蓝图”，作为上位规划，指导其他规划的编制和实施。
（2）三级体系
本研究紧抓关中地区县级城市城镇体系中村庄数量多、布局散、土地浪费大等特点，将原有城市总体规划以“城镇”发展为研究重点的城乡体系转变为以“农村居民点”发展为研究重点的“城—镇—村”三级体系。采取总量与分量双重控制的方法，综合运用微观案例研究与宏观统计结合的方法，以预测的县域总人口规模为基数，综合考虑各镇发展现状及全市经济发展战略以及各镇的资源禀赋、产业基础和发展条件等，尊重已有规划，通过自上而下总量分配结合自下而上村庄人口流动规律，统筹调控城-镇-村人口规模，科学确定三级用地规模。
（2）三级体系
本研究紧抓关中地区县级城市城镇体系中村庄数量多、布局散、土地浪费大等特点，将原有城市总体规划以“城镇”发展为研究重点的城乡体系转变为以“农村居民点”发展为研究重点的“城—镇—村”三级体系。采取总量与分量双重控制的方法，综合运用微观案例研究与宏观统计结合的方法，以预测的县域总人口规模为基数，综合考虑各镇发展现状及全市经济发展战略以及各镇的资源禀赋、产业基础和发展条件等，尊重已有规划，通过自上而下总量分配结合自下而上村庄人口流动规律，统筹调控城-镇-村人口规模，科学确定三级用地规模。
参考文献（略）