第一章 绪论
一、研究背景与意义
（一）研究背景
民生作为永恒的政治话题，始终关乎到公民的生存境遇及后续发展。根据十九大及十九届四中全会的相关内容，新时代的民生建设包含适度普惠性民生、基础性民生以及兜底性民生三大理论，兜底性民生是保有困难不利群体在维持基本生存状况下的体面尊严生活，是新时代民生保障体系的重要组成部分，同时也是民生保障工作的底线，在民生建设工作中发挥着托底、保底作用。根据十九届四中全会的相关精神，制度是国家治理的重要手段，通过强化兜底性民生保障的制度安排，完善从宪法到法律层面的制度构建，才能避免民生工作在实施过程中的随意性，避免人为因素造成的不公平现象，从而构建起长久而稳定的兜底性民生保障机制。
（二）研究意义
1.理论意义
对兜底性民生理论进行解读的学科视角很多，从法学角度进行解读，法律制度建设是兜底性民生保障的可靠前提，兜底性民生对应的是“底线民生”即对困难群体的社会救助。社会救助作为兜底性民生保障的重要制度安排，关乎着公民最基本的生存状况及保有体面尊严地生活。那么，社会救助所对应的基本权利尤其是社会权及其功能辐射范围就成为兜底性民生建设的法律框架。通过对民生“三性”理论进行解读，结合兜底性民生保障不足的典型事件，对兜底性民生建设的法律路径进行分析论证，构建起兜底性民生保障的法律制度体系。
2.实践意义
根据十九大及十九届四中全会的相关内容，新时代民生保障体系由适度普惠性民生、基础性民生以及兜底性民生三大部分组成，其中兜底性民生聚焦社会弱势群体在生活水准、医疗、住房、教育等方面的基本利益，关乎着困难弱势群体的生存底线。与兜底性民生建设相关的社会救助目前已公布了《社会救助法（草案征求意见稿）》，还亟需颁布统一的《社会救助法》，如何为兜底性民生保障构建起完善的法律框架，发挥社会权在兜底性民生保障的基本功能，为兜底性民生建设提供可靠的权利保障机制和稳定的制度规范体系，建立起长效的民生保障机制是迫切需要解决的现实问题，也是国家民生治理体系的重要一环。
兜底性民生保障的法律路径
二、 国内外研究现状
（一）国内研究现状
1.对民生问题的研究
民生问题历来受到党和政府的高度关注，引起学者们的广泛关注，然而，“民生究竟是什么”尚没有明确统一的答案。孙中山在《民主主义》中认为民生就是全体社会成员在衣食住行等方面所需的经济生活。①郑功成教授在《科学发展与共享和谐：民生视角下的和谐社会》中认为民生问题涵盖衣食住行、教育、就业、医疗乃至公平正义等方面，反映出全体公民在不同阶段的生存利益。②龚向和教授在《民生之路的宪法分析》中认为民生问题关乎社会成员的生存需求及生活尊严，涉及教育、就业、医疗、住房、社会保障等方面的利益。从宪法视域看，民生是宪法赋予公民享有维持基本生存及保有体面尊严生活的社会权，具体包括生存权、劳动权、受教育权等权利。③吴忠民在《重视民生：事关改革发展全局的大问题》中认为保障民生的关键在于保障全体社会成员的生活底线及基本权利。④王太高，邹焕聪在《论民生保障的法理基础》中认为民生保障是国家及社会满足全体社会成员的基本生活需求及更高层次的精神需求，民生保障存在的必要性在于人的尊严价值、社会公平正义、人权保障理论等方面。⑤何士青在《通过法治迈向民生保障》中认为民生问题与法治密切相关，民生保障依赖于法治，法治通过保障权利以保障民生，从法治视角看，民生保障表现为对社会成员享有的劳动权、受教育权、社会保障权等等社会权利的保护。⑥郑磊在《民生问题的宪法权利之维》中认为民生问题主要是关乎公民生存及发展的社会权及其受益权功能。
法学界对民生保障的多数研究主要表现在两方面：一是以公民权利处理民生问题；二是通过制度保障民生。张文显在《民生呼唤良法善治—法治视野内的民生》中从理论方面论证国家民生保障的法理基础，以公民权利或人权意识处理民生问题。⑦付子堂在《民生法治论》中提出了民生法治化，认为必须通过法治方能保障民生。⑧法学界为破解民生难题达成了两项共识：一是民生通过法治得以保障；二是民生的权利表现为公民权利（主要是社会权利）。①这种共识有利于从法治角度认识民生问题、解决民生难题、保障民生权利。
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第二章 兜底性民生的法治化表达
第一节 民生的三性理论
一、民生三性的理论解读
（一）适度普惠性民生
普惠性福利模式是给予所有社会成员获得相同福利分配或社会服务的资格，它与选择性福利模式不同，选择性福利模式是根据一定的标准，给予特殊弱势群体专门的福利或服务。①“普惠性”的含义有以下四点：第一，普惠性民生的适用对象具有普遍性。它打破了长期以来服务老幼病残等弱势群体或少数人的社会福利局面，而给予全体社会成员平等地获得福利分配的资格，惠及全体社会成员的福利制度。第二，普惠性民生的涵盖内容具有全面性。普惠性民生涵盖的内容层次根据群众需求的变化不断丰富扩展，当下民生问题的解决不仅局限于物质层面的生存需求，还涵盖精神层面的发展需求，诸如人们对公平正义、自由发展、安全环境等方面的要求。②适度普惠性民生是为了满足公民的基本需求，其适度标准是指达到基本水准而非奢侈消费的水平。第三，普惠性民生旨在促进机会平等。③社会个体由于智慧、环境、经济及能力等差异，如果对所有人都一视同仁，则必然会产生不公平。为确保全体社会成员机会平等，国家通过合理的制度安排，将不同社会成员的福利差异控制在合理范围内，使这一不平等符合所有人特别是最不利者的利益。适度标准并不等同于结果均等化，而是在承认能力差异的基础上，提供相对公平的发展环境和机会。质言之，福利应为全体公民发展提供相对平等的机会，使每个人获得适足生活水准权。第四，普惠性民生的质量要求具有高标准性。它以实现人的自由全面发展为价值归属，从仅解决温饱等生存问题提升到使人们享有尊严而体面地生活，国家从最初提供以生存需求为重点的基本公共服务到后续提供高质量、多层次的满足公民发展需求的基本公共服务，做到实质意义上的惠及民生。
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二、兜底性民生的法律语境转化
（一）兜底性民生是宪法上公民的基本权利
作为政治话语的民生问题，长期以来主要依靠政策之治。“民生问题从表面上看是一个社会、经济问题，但本质属于权利问题”。①而兜底性民生作为民生话题的重要组成部分，从法治角度看，属于典型的权利问题，尤其是关乎困难对象的生存境遇和发展现状的社会权问题。制度作为权利保障的长效手段，强调法律对权利保障的规范性、稳定性、合法性，防止权利被随意剥夺。②将兜底性民生建设纳入法治轨道能够保证底线民生工作的稳定性、周延性，保障困难贫弱者的权利不会随政策形势变化而轻易变化。③当前，兜底性民生在具体操作中存在诸多问题的重要原因是兜底性民生的法律语境缺失，即法律规范尚未充分发挥其保障民生的强大功效，在兜底性民生保障上，立法缺位，权利保障阙如。④基于法律规范性来构造兜底性民生建设制度，将政策之治需要转化为法治之治才能确保民生建设的稳定地位，民生建设的国家行为需要法律规范的制约，困难贫弱者对民生的诉求需要法律赋予的基本权利保障得以落实。法律制度为解决兜底性民生问题所提供的不单单是一种调整手段，更重要的是一种制度规范。在制度规范调整下，兜底性民生建设有法可依、权利义务分工明确，符合保障人权、公平正义等价值追求，使民生问题的解决有了规范性指导，更加有利于保障困难不利者最基本的生存权与发展权利。
兜底性民生是新时代民生建设体系的托底环节，是民生保障工作的底线和优先发展层次，是政府通过向社会弱势群体提供最低层次的救助、帮扶以达到保障其最基本的生存权利。社会救助作为我国兜底性民生保障体系的重要组成部分，在现代国家兜底性民生保障工作中起着不可替代的作用，发挥着兜底、保底功能。社会救助作为政府运用公共财政为通过自身努力仍陷入不利困境的贫弱公民提供帮助来维护社会底线公平的一种制度性安排，是保障困难群体基本生活的最后一道“安全网”。通过将社会救助制度予以法律化，构建起兜底性民生保障的长效机制，将兜底性民生转化为稳定的权利保障机制和可靠的制度规范，保障困难不幸者最基本的生存权与发展权，规范兜底性民生工作。质言之，兜底民生保障体系建设应重点完善社会救助的法律保障机制，通过构建权利保障机制和制度规范体系从根本上能够保障困难群体最低限度的生存生活需求。只有筑牢社会救助网，才能避免困难弱势群体因各种原因陷入难以生存的不利境地。
法律论文
第三章 兜底性民生保障的法理依据......................................23
第一节 宪法社会权保障的法理依据.....................................23
一、人的尊严与物质资料的适足................................23
二、自我价值实现....................................24
第四章 兜底性民生保障制度的不足............................................29
第一节 兜底性民生保障不足的典型案例......................................29
一、典型案例分析....................................29
二、案例折射的制度保障问题...............................30
第五章 完善兜底性民生保障的法治建设...................................36
第一节 域外扶贫救助制度的立法经验......................................36
一、英国的扶贫救济制度.........................36
二、美国的扶贫救助制度.......................................37
第五章 完善兜底性民生保障的法治建设
第一节 域外扶贫救助制度的立法经验
一、英国的扶贫救济制度
中国话语的兜底性民生保障制度在国外通常是以扶贫救济的形式体现。英国的反贫困之路先后经历了伊丽莎白济贫法时代、新济贫法时代、福利国家阶段，主要是通过制定单行法的形式确立扶贫救济制度。①早期的英国社会人口膨胀、贫困问题严峻，于是，英国于 1601 年制定了《伊丽莎白济贫法》，确立了政府解决贫困与贫困者劳动脱贫的理念，政府为有劳动能力的贫困者提供工作机会或者为没有工作能力的贫困者（孤儿、老人、残疾人）提供救济金或者赡养费，这是英国首次通过立法推进反贫困工作，奠定了政府扶贫责任的基础。虽然《济贫法》在一定程度上缓解了贫困问题，但由于将贫困视为个人懒惰等原因导致的，无法使贫困者彻底摆脱贫困问题。1834 年，英国颁布了《新济贫法》，对于申请救济的贫困者必须通过从事教区安排的工作以得到帮扶、救助。在《新济贫法》时代，工业革命的完成引发社会经济、政治等变革，英国对于贫困问题的认识从将贫困归于穷人的懒惰转变为将贫困归于社会经济发展不平衡导致的；从将贫困问题的解决依托于贫困者的自身劳动与努力转变为政府需要给予贫困者帮扶、救助。20 世纪之后，传统意义上的扶贫制度已经无法解决英国社会复杂的诸多问题。以霍布斯为代表的新自由主义应运而生，他主张应以新形式的社会有效支出解决贫困问题，并将解决贫困问题视为政府的义务。是故，英国于 1906 年制定的《教育法》规定了政府负有提供免费午餐给贫困学生的义务。1908 年制定的《养老金法》为英国社会负有为贫困的老年人提供免费的养老制度。随后，英国又制定了一些列法律法规，如 1911 年的《国民保险法》、1919 年的《健康保障部法》、1920 年的《失业工人法》等等，进一步凸显了国家救济、帮扶贫困者的责任与义务。第二次世界大战后，英国社会救助制度更加完善。1945 年制定的《家庭津贴法》、1946 年制定的《国民保险法》以及 1948 年制定的《国民救济法》，确立了救济制度代替原有的济贫制度原则。①上述法律构成了英国扶贫救济法律制度体系，实现了英国社会保障制度化、体系化发展。在英国的反贫困或者社会救助构成中，始终坚持在法律的框架体系下强调政府责任以确保扶贫工作的顺利进行。通过构建完善的救助法律法规规范贫困工作，使救助对象、救助条件、救助范围、实施主体、监督等方面明确具体，上位法的规定使救助、帮扶工作能够做到有法可依、有法必依，防止实践操作中出现政策理解偏差与行动偏好。
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结语
兜底性民生建设作为民生建设理论的重要组成部分，是民生建设的底线、根基，同时也是民生保障工作中最为基础的一环。兜底性民生的法律保障机制是国家通过制定一系列相关法律法规等来满足社会弱势群体或最不利者的基本生存生活需求，保障困难不利者的生存权及发展权，以帮助其摆脱贫困的不利境地。当前，兜底性民生保障工作在具体实施中存在诸多问题：兜底性民生建设长期以来主要依靠政策之治，始终缺乏统一的《社会救助法》，民生兜底保障的规范依据主要是 2014 年出台的《社会救助暂行办法》以及 2020 年 9 月 7日发布的《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》，而《社会救助暂行办法》作为规范兜底性民生建设的行政法规，其在具体实施过程中存在权利保障阙如、行政给付不足、司法救济不足等诸多问题，诸如对于困难对象的识别主要是基于“年人均收入”这一标准，根据收入标准来判断能否获得救助很难真实反映出困难不利者由于自然环境恶劣、教育短缺等原因所造成的能力匮乏与机会缺失，这就造成诸多支出型贫困者的救助权利无法获得法律认可；救助的形式侧重于物质层面的现金、实物帮扶，而忽视非物质层面的能力提升或发展潜能等方面，以上种种导致兜底性民生保障工作缺乏可靠的权利保障机制和稳定的制度规范体系。是故，民生兜底的法治建设有必要坚持以完善宪法的基本权利规范体系为重点，构建从宪法上的权利保障体系到具体法律实施上的规范制度层级，通过完善兜底性民生保障的宪法权利规范、完善兜底性民生保障的专门立法、增强兜底性民生的行政给付实效以及完善兜底性民生的权利司法救济机制以切实解决兜底民生建设中存在的权利保障不足、行政给付不足、权利救济不足等等弊端。
参考文献（略）