以“私益说”为基础的生态环境损害赔偿制度探讨

笔者研究了生态环境损害赔偿制度设立以来遇到的现实问题，并以“私益说”为基础提出了解决方案，并对该诉的地域管辖、举证责任分配、适用情形、责任承担方式方面提出了自己的独有建议，并明确了生态环境损害赔偿制度在我国环境保护诉讼体系中的定位，建议我国设立完备统一的生态环境保护诉讼体系，通过多层面、多维度、多主体互相制衡监督进而达到保护环境的最终目的。

第 1 章  生态环境损害赔偿概述

1.1  生态环境损害的内涵
1.1.1  生态环境损害的含义
我国环境保护法对于环境有其明确的定义①。其对于环境的定义符合一般人对于“环境”的认知，可以作为一种“无生物”的体系进行理解。而根据《生物多样性公约》对于生态环境的定义②，生态环境是一个含有“生物”因素的环境集合，这也是生态环境之于“自然环境”的本质区别。
而《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）对生态环境损害也给出了明确的定义③，即生态环境损害包括其“无生物”环境的污染和“生物”资源的毁坏，以及其作为一个生态系统的功能退化（即服务功能损失）。
1.1.2  概念辨析
（1）与环境损害的辨析
学界对于环境损害的概念存在两种学说，一说环境损害指“因环境侵权行为导致的权益损害”，这属于大范围的定义，包括了环境侵权行为所导致的一切损害，我们将其称为“广义说”。其中的环境侵权行为可以区分为污染环境（排放污染物）和破坏自然资源两大类。笔者赞同另一学说，即“狭义说”，指环境污染损害（即狭义的环境损害），既以污染环境（排放污染物）为手段，通过环境介质导致的权益损害。此处的损害包括一般意义上的生命健康权和财产权损害，也包括对于生态环境的损害。
笔者为了完善本文对于环境损害的定义体系，增加了“环境污染财产损害”这个概念。  既以污染破坏环境为手段，以自然环境为介质，直接或者间接的对生命健康权利、财产权利的损害，其是与生态环境损害完全不重合的概念。 .............................

1.2  制度背景
1.2.1  立法起源
2013 年 5 月，习总书记在中央政治局第六次集体学习时首次提出了用“最严格的制度”的“高压红线”来保障生态环境，为生态环境损害赔偿制度的设立提供了理论基础。11 月，十八届三中全会进一步明确了：“谁污染环境、谁破坏生态谁付费”①  的制度理论和原则，“环境有价，损害担责”的生态环境保护理念越来越受到重视。生态环境损害赔偿制度作为独立的环境保护索赔制度开始提上日程。
《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）在 2015年 12 月正式出台，在 7 个省市进行试点的生态环境损害赔偿制度开始试行。2017年 8 月 29 日，《改革方案》出台，生态环境损害赔偿制度开始在全国范围内推行，以上两份方案明确了行政机关提起生态环境损害赔偿的主体资格，大致规定了适用该制度的范围，提出了 2020 年建立科学完整的生态环境损害赔偿制度体系的目标，为生态环境损害赔偿制度提供了理论和制度依据。
最高人民法院于 2019 年 6 月 5 日发布了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（下称《若干规定》），进一步细化和明确了该类案件的受案条件、审理规则、责任承担范围、磋商及执行程序，并将此类案件和环境民事公益诉讼进行了一定的区分。至此，该制度有了明确的法律依据。
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第 2 章  理论基础的选择——“私益说”

2.1  生态损害赔偿制度理论基础
2.1.1  “公益说”的理论依据
有学者将生态环境损害赔偿制度定位于环境公益诉讼，提出应当从一个诉的目的去判断诉的属性，生态环境损害属于公众利益，其应当涵盖在民事公益诉讼中，作为环境民事公益诉讼的主体补充。笔者认为这种理论有其合理性，最大的好处是可以纳入现有法律体系内部进行规制，由于现行《民事诉讼法》已经对于环境民事公益诉讼有了规定，且关于环境民事公益诉讼也有了相对应的司法解释和大量的司法实践经验，采用该理论可以较快的使得生态环境损害赔偿制度走向成熟。但该学说却无法体现该制度的立法本意，这点从《若干规定》第十六至十八条可以看出，从立法目的上来看，立法者将生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼明确区分开来，将环境公益诉讼置于生态环境损害赔偿诉讼之后进行审理。
而从所保护利益角度出发，生态损害赔偿制度毋庸置疑保护的有公众利益，但之前也论述过，自然资源财产性权利却无法在环境公益诉讼中获得保护，所以“公益说”有其不足之处。
2.1.2  “私益说”的理论依据
《若干规定》第一条明确提到了“全民所有自然资源资产所有权”①这个概念，而“私益说”的理论起点就是政府代行的自然资源财产所有权。在自然资源资产化的理论下，当政府作为所有权人的“自然资源”受到侵害时，政府作为拟制的权利人，与受到的侵害具有直接的利害关系。由政府委托相关部门提起诉讼与普通公民民事权利受到侵害时提起的“私益诉讼”并无本质区别。
同时，从法律依据上来讲，由自然资源所有权人（政府）提起诉讼也符合《民事诉讼法》关于原告主体资格的条件，也有很多学者认可该观点。
另有一部分学者提出一个新概念，将该类诉讼定义为“国益诉讼”，即“国益说”。这一概念获得了吕忠梅教授和汪劲教授的认可。但笔者认为，由于“国益说”与“私益说”的理论起点都是国家的自然资源所有权，并无本质区别，都是基于该所有权受到的侵害提起赔偿的制度，故笔者将“国益说”与“私益说”归为一类，统称为“私益说”。
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2.2  “私益说”的不足与完善
笔者认为，“私益说”更符合我国国情及立法机关的立法目的，以此为理论起点建立、完善生态损害赔偿制度，更有利于保护生态环境，但需要对“私益说”进行一定的补充。
前文提到，现有的理论，无论是“国益说”还是“私益说”，均只有一个理论起点，即自然资源所有权国有这个理论，而自然资源所有权国有理论的前提是“自然资源资产化”。简单来说，就是将自然资源看做财产，政府提起诉讼是基于这种拟制的“财产权”受到了侵害。但是这就存在一个问题，该理论基于我国《宪法》的规定①。法条中仅提到了“自然资源”、“国家所有”，但关于生态环境的概念，绝不止于自然资源，即使将“生态环境”这一概念进行了整体上的“资产化”，认定整个生态环境都属于国家所有，也存在一定问题。因为自然资源可以有国别，国界，但是作为一个系统的“生态环境”是在全世界范围内流动、互相影响的，将其拟制为“资产”进行国有无视了生态环境的流动性。
为了解决这个问题，笔者引入了一个新的观点，叫做“环境兜底责任”，其起点在于我国各级政府对于其辖区内环境质量的兜底负责，即“各级政府有义务保障其辖区的环境，而无论政府作为管理者是否尽到了管理职责及有无过错。”其法律依据在于我国环境保护法第六条②。而在实践当中，各地的环境状况也确实是由政府财政支出进行治理和保护。
引入了该观点之后，“私益说”出现了两个理论起点，即自然资源的国家所有权和“环境兜底责任”。当一个行政区划区内的环境受到污染和破坏时，基于政府的兜底责任，政府需要花费精力及资金将受损的环境进行恢复，使其重新达到“基线”  水平，并且在生态功能受损时给予当地民众一定替代性的补偿。所以，行政机关是基于“环境兜底责任”向侵权人进行索赔的；而当自然资源遭到破坏时，政府基于自然资源的国家所有权索赔。

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第 3 章  生态环境损害赔偿制度的困境 ................................. 10
3.1  基础理论困境 ................................................ 10
3.1.1  确立“私益说”态度不明确 ................................ 10
3.1.2  确立“私益说”阻力极大 .................................. 10 
第 4 章  “私益说”为基础的制度完善建议 ............................. 15
4.1  理论基础的完善 .............................................. 15
4.1.1  明确“私益说”理论基础 .................................. 15
4.1.2  明确“私益说”政府“环境兜底”责任理论 ................... 15

第 4 章  “私益说”为基础的制度完善建议

4.1  理论基础的完善
4.1.1  明确“私益说”理论基础
前文提到过，我国立法者在确立生态环境损害赔偿制度之初，就已经开始探索确立基于自然资源国家所有权的“私益说”理论基础，但随着试点推行及试点方案—改革方案—若干规定三部曲的推出，立法机关理论基础的确定却呈现出了越来越犹豫的态度。大量的具有一定说理性，有知名学者站台支持的其他理论开始出现，从“公益说”，到“混合诉讼说”、“特殊诉讼说”。各种学说在其范围内都有其合理性，这也使得立法机关确立“私益说”理论基础的阻力越来越大。
笔者前文也详细论述过“私益说”对比其他学说的主要优势，结论是“私益说”是更符合我国国情的，即使认为其他学说也有其合理性，立法机关也应当下定决心，与时俱进，尽早尽快坚决的选择“私益说”这条符合我国国情的道路，不要在缺乏理论基础的环境下继续让生态环境损害赔偿制度进行摸黑探索。
4.1.2  明确“私益说”政府“环境兜底”责任理论
生态环境损害赔偿制度，其核心在于“生态环境”保护，我国生态环境损害赔偿制度立法中长期使用了“自然资源国有”概念对于行政机关作为主体提起该诉进行合理化阐释，但却忽视了“自然资源”与“生态环境”并不是等同的概念，由于生态环境的体系性和自净能力，对于自然资源的损害并不一定会造成生态环境的损害。而个体的环境污染行为大多数情况下也并不会损害“自然资源”。
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结论

生态环境损害赔偿制度作为一种新的环境保护制度类型，具有主体举证能力强，资金使用监管有力等优点，但在推行以来也确实存在很多问题。通过对于其理论基础争论的辨析选择，对现行制度设立的漏洞和司法实践中遇到的困境的分析，笔者坚定的选择了“私益说”作为理论基础，在本文中对现有“私益说”的理论起点进行了整合创新，提出了自然资源国有及政府“环境兜底”责任双“私益”理论起点，将侵权人排放污染物及破坏自然资源造成的生态环境损害纳入了生态环境损害赔偿范围。研究了生态环境损害赔偿制度设立以来遇到的现实问题，并以“私益说”为基础提出了解决方案，并对该诉的地域管辖、举证责任分配、适用情形、责任承担方式方面提出了自己的独有建议，并明确了生态环境损害赔偿制度在我国环境保护诉讼体系中的定位，建议我国设立完备统一的生态环境保护诉讼体系，通过多层面、多维度、多主体互相制衡监督进而达到保护环境的最终目的。
参考文献（略）