行政行为确认无效之诉的时效问题思考

笔者认为法院对无效行政行为确认之诉“适当期间”的标准看法不一，对于同类案件的裁判结果存在较大差异，不利于司法稳定性和权威性的建设，有必要对此类案件的情况进行规范，在当事人权利维护与法安定性价值之间做到和谐平衡，既不因为严格遵守法定起诉期限使得部分当事人丧失权利救济的机会，放任无效行政行为继续维持重大且明显的瑕疵；也不因为过分强调不受时效限制而导致已存在的行政行为处于随时可以被攻击的状态，不利于经济的稳定性。

第一章 行政行为确认无效之诉时效认定基本现状

第一节 现行时效制度对确认无效之诉时效认定的影响
一、我国《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定
（一）2015 年修正后的《行政诉讼法》
新修订之《中华人民共和国行政诉讼法》于 2015 年 5 月 1 日起正式生效，这一次在全文的第 75 条中对确认无效判决的适用条件进行具体规定，29即当行政行为出现重大且明显违法这一境况时，行政行为将归于无效。这在立法上第一次确认了确认无效的判决类型，将确认无效的判决方式从司法解释上升到了法律层面，完善了当前我国行政诉讼的判决种类。
目前，我国《行政诉讼法》第 46 条明确指出若是提起行政诉讼，则需要在给定的几种期限内提出，30而到底是 6 个月抑或是 15 天需要视具体情形确定，如果法律对此有其他规定的，则按该条款内容而定。一般来说，相对人提前行政诉讼的期限是 6 个月，当案件涉及不动产的问题后，相对人提起诉讼的期限自该行为作出之日起最长不能长于 20 年。尽管在学理上认为无效的行政行为不存在起诉期限的问题，可以在任何时候提起，但在法律没有规定可以不适用起诉期限的情况下，法官针对案件作出具体判决时必须要按照相应的法律规定，因此请求确认行政行为无效的诉讼仍然需要在法定的起诉期限内提出，不存在例外。
（二）司法解释的相关规定
（二）司法解释的相关规定
2018 年，最高人民法院出台了关于系列司法解释，为新修订的《行政诉讼法》第 75 条在如何理解与实施上给出了明确的指引，即法院在审查后觉得其达不到无效标准的，在向原告解释清楚后，如果原告愿意改变诉请请求法院对案涉行政行为进行撤销的，法院不终止审理并根据具体情形依法作出相应判决；如果法院在解释清楚后发现原告提起诉讼之时已经不在法定的起诉期限内，将作出驳回当事人诉讼请求的裁定；如果法院在向原告释明后原告拒绝变更的，那么法院将判决驳回。 ..............................

第二节 对司法实践中确认无效之诉时效认定观点的评价
一、观点一：确认无效之诉适用法定起诉期限
（一）质疑：不受时效限制的主张没有法律依据
在目前的司法判例中，较多法院认为确认无效的诉讼应当适用法定起诉期限， 对于现有立法、司法解释或权威性指导判例中对此没有其他表示的情况下，确认无效诉讼仍需要在起诉期限的一般规则要求后，司法机关没有排除适用的权力。42对于当事人在法定起诉期限以外才提起诉讼，法院针对具体的情形给出驳回起诉或者不予受理的裁定这一做法，目前在我国司法裁判中占据了主流位置。有学者甚至对此进行了统计，对于原告超期起诉、未能在法定起诉期限内向法院积极寻求救济的情况，法院裁定不予受理或者驳回起诉的案件高达 74%。
最高人民法院在张风芝行政确认再审案中，否定了再审申请人张风芝主张无效的具体行政行为自始无效、起诉不受法律规定的相应起诉时效的限制这一主张。43广东省高级人民法院在杨炳满、梅州市梅县区人民政府一案中认为，上诉人杨炳满提起行政诉讼之时已经远超现有的起诉期限，同时未出现能够申请扣除和延长起诉期限的合理解释， 所以上诉人杨炳满所提出的无效行政行为之诉不受起诉期限限制的上诉主张因我国行政诉讼法并未对此有明文规定，上诉人的主张没有具体明确的法律依据参考，由广东省高院裁定驳回上诉人杨炳满的起诉。与此案一样，以“上诉人提出的无效行政行为之诉不受起诉期限限制的主张没有法律依据”为由，驳回当事人诉讼或上诉请求的，还有高振国、高振平民政行政管理（民政）再审案44、卢士旺村村民委员会、安阳市人民政府资源行政管理土地行政管理案45、丁海仙、陈国凤与杭州市人民政府行政复议二审案46、徐发琼与自治县人民政府再审案47、高入刚、贵州省六枝特区人民政府城乡建设行政管理房屋拆迁管理二审案48、李楚喜、广东省汕头市潮南区人民政府城乡建设行政管理房屋登记管理再审案49等。
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第二章 确认无效之诉时效认定分歧的原因分析

第一节 法实质正义原则与法安定性原则的不同偏重
一、基于法安定性维护的选择
（一）不受起诉期限限制对法安定性的影响
起诉期限在法律的适用方面坚持严格的法定主义不仅可以保护行政相对人的诉讼权利，也可以很好的维护行政行为的公定力，保持其在制度上的重要性。因为我国行政诉讼法目前尚未对行政行为无效的确认之诉起诉期限进行具体规定，这就意味着当事人提起确认无效之诉仍然需要遵循行政诉讼法中的相关规定，若在 6 个月的期限以外提出，法院将做出驳回当事人起诉或者不予受理的裁定。64但是，对于某些十分明显且严重的瑕疵，不用等待系列程序就能判断出其结果即对效力的否定，存在这种情形的就会被认定是无效行政行为。
对于无效行政行为的确认之诉是不是需要受起诉时限限制的问题，认为应受限的理由是，如果让原告可以在任何时候提起行政行为确认无效之诉，任由此行政行为处于随时可能被攻击的状态，那么这会对法安定性的维护产生较大的影响，因此，确认无效诉讼应当适用行政诉讼法中有关起诉期限限制的规定。一方面，无效行政行为是明显且重大的违法行为，应当如同违法行为一样在提起诉讼时需要适用起诉期限，尽管我国仍未对无效行政行为的确认之诉制定相应的程序法，但并没有明确的法律规定表明其与一般的诉讼程序不同。另一方面，如果行政行为确认无效之诉在起诉的时间方面不存在限制，很容易造成诉讼洪潮的出现，给法院和行政机关造成严重的干扰，当事人可以为了获得救济而不断的提起行政诉讼。同时，无效行政行为随着时间的推移中，行政相对人所面对的一个重要问题是很有可能已经在上面形成了其他的行政关系。任由其随时提起确认无效之诉，对其他行政相对人的利益也是一种肆意破坏，是对法安定性原则的挑战。
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第二节 对确认无效之诉性质的不同认识
一、确认无效之诉与可撤销之诉的角度
（一）确认无效之诉相较于可撤销之诉的“备位性”
相较于可撤销之诉而言，行政行为确认无效的“备位性”指的是为了诉讼经济等方面的考虑，为了实现充分救济原告权益的目的，当法律可能允许从多种诉讼类型中选择其中一种提起时，会在具体的诉讼策略上形成一定的顺位，意味着可以在顺序在前的诉讼类型无法实现诉讼目的之时，补充性地在后被提起，这种顺位上的关系不仅从法律上可以看出，也可以从事实上得到体现。
当两种以上的诉讼类型在处理同一违法事由上具有相同的功能，即这些诉讼类型存在功能竞合时，备位性将得以显现，这也是其存在的前提。在将确认无效之诉看作可撤销之诉备位性选择之前，需要明确二者功能竞合的内容，也就是两种诉讼类型所针对的对象具体为何。确认无效之诉的诉讼对象是无效的行政行为，可撤销之诉的诉讼对象是可撤销的行政行为，二者可以说均是对存在瑕疵的行政行为效力的否定，只不过前者是程度较深的瑕疵，后者是一般的瑕疵。在法律上使两者存在备位性，除了从充分救济行政相对人权益的维护角度考虑，也是出于对稀缺的司法资源加以充分利用的角度考虑，尽可能的避免原告对司法救济机会的浪费，更好地维护国家利益。
在行政行为存在重大且明显的错误时，应当认定此行为归于无效，也就是说这种行为在法律上是不发生作用的。而当存在的错误并不是那么重大那么明显的时候，该行政行为需要经过有权机关在审理后决定是否予以撤销。行政相对人在起诉后，对于行政行为究竟是无效还是可撤销不同当事人的看法不一，若是未经过法院实体审理，即便是学者专家对此判断也会存在一定争议，所以需要允许行政相对人自由选择任一种诉讼类型提起，在法律上不对此进行事先限制。
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第三章 以“适当期间”解决确认无效之诉时效问题的合理性..... 28
第一节 确认无效之诉时效“适当期间”的实效分析........................28
一、司法裁判中确认无效之诉时效认定的结果分析.......................28
二、完善确认无效之诉制度完善的现实需要 .......................30
第四章 “适当期间”在确认无效之诉中的问题与解决思路........... 35
第一节 适用“适当期间”存在的问题.............................35
一、“适当期间”概念不明晰 ...............................35
二、法院适用“适当期间”有分歧 ......................36

第三章 以“适当期间”解决确认无效之诉时效问题的合理性

第一节 确认无效之诉时效“适当期间”的实效分析
一、司法裁判中确认无效之诉时效认定的结果分析
（一）法定起诉期限对行政相对人权益的绝对限制
在所检索到的案例中，法院较多遵从依法裁判原则，认为在当前法律无明确规定的情况下，对于行政行为确认无效之诉仍应按行政诉讼法的一般原则来处理，即行政相对人应在法定期限内提起确认无效之诉，对行政相对人提出的不受任何时效限制的主张不予理会，将所有超过法定起诉期限的无效行政行为一律拒之门外，对于行政相对人的权益维护造成重大不利影响，损害了我国的司法公正形象。
行政行为无效和可撤销均属于存在瑕疵的行政行为，只不过前者存在的瑕疵过于重大且明显，导致其成为无效的行政行为，而无效的行政行为又自始不具有法律效力。若行政行为相对人不能清楚辨别是属于可撤销抑或是无效，而又未在法定起诉期限即可撤销的行政行为所适用的期限内提起诉讼，那么在法院裁定或判决驳回起诉之后，行政相对人再也无法获得救济。
在一些案件中，法院仅以“超出法定起诉期限”为由，驳回了行政相对人的请求，在未具体审查行政行为的内容、行政行为的性质、当事人权益救济的需要等问题的情况下，简单以超过法定起诉期限不予受理或受理后裁定驳回，剥夺了行政相对人获得救济的可能性。73另外一方面，有的法院在进行具体审查后，对行政行为的性质进行了判断，认定涉诉行政行为为无效行政行为，在确认行政行为无效后，又简单的以超出法定起诉期限驳回了行政相对人的诉请，并不考虑存在重大且明显瑕疵的行政行为对行政相对人权益的损害程度以及可能造成的负面影响。
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第四章 “适当期间”在确认无效之诉中的问题与解决思路

第一节 适用“适当期间”存在的问题
一、“适当期间”概念不明晰
通过对“适当期间”提出前后法院的观点进行整理不难发现，大部分法院基于法定诉讼期限的原则对当事人提起的确认无效之诉进行审查，如姜虹诉太原市小店区人民政府婚姻行政登记案中，上诉人姜虹请求确认小店区政府的婚姻登记行为无效，并认为无效的行政行为不受起诉期限限制的规定，山西省高院不承认上诉人的这一观点，认为上诉人认为其诉求不受起诉期限限制的理由缺乏法律依据，同时上诉人提请确认无效的时间已经超过了行政行为作出之日后 5 年，故山西省高院一次为由裁定驳回了上诉人的起诉。
而类似的案件中，重庆市渝北区人民法院就认为，案涉结婚证与客观事实不符，应确认无效，对被告关于超过起诉期限的主张不予支持。尽管渝北区法院并未明确指出不适用法定起诉期限，但可以看出其认为行政行为确认无效之诉不应受起诉期限的限制。类似的情况还有很多。同时，立法者对确认无效诉讼起诉期限作出的相关说明中，明确表现出他们希望将起诉期限问题先交给法院先行探索，并在修订法律的时候就已经具备了明确的看法。因此可以说，行政诉讼法修法之时，确认无效诉讼在起诉期限问题上的漏洞就已经存在，立法工作人员也希望借助完善判决类型的机会，在还没有对诉讼案件进行类型化用以重新构筑我国行政诉讼制度之前，实现诉讼程序的突破。
我们可以看出，法院对无效行政行为确认之诉“适当期间”的标准看法不一，对于同类案件的裁判结果存在较大差异，不利于司法稳定性和权威性的建设，有必要对此类案件的情况进行规范，在当事人权利维护与法安定性价值之间做到和谐平衡，既不因为严格遵守法定起诉期限使得部分当事人丧失权利救济的机会，放任无效行政行为继续维持重大且明显的瑕疵；也不因为过分强调不受时效限制而导致已存在的行政行为处于随时可以被攻击的状态，不利于经济的稳定性。
参考文献（略）