1 绪论
1.1 研究背景及意义
当今社会，随着大众对保护公共利益意识的逐渐提升，维护公共利益的理念逐渐走入了人们的视野，从法理上来看，公共利益可以理解为人民权利的总和，而“权利”的对立面是“权力”。在社会管理层面，权力的逐渐膨胀最终就会导致权利的牺牲，这是不符合法律的价值追求与现代法治精神的，法的价值应以权利为出发点与归宿[1]，现代行政法的价值取向应当是以权利为基础点，维护公共利益是现代行政法的最终功能指向，对于侵害公共利益的的行政行为，权利受损者应当有维护应有权利的自由。在我国宪法人民主权的原则下，检察机关的法律监督权应当对权力进行监督，防止行政权滥用和行政机关懒政。我国在十八届四中全会提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度，在2017 年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》中正式确立了行政公益诉讼制度，行政公益诉讼作为一项新兴的法律制度，其具体内涵是检察机关通过行政公益诉讼作为法律监督手段，维护国家利益和公共利益。
行政公益诉讼诉前程序在实践中对督促行政机关积极作为发挥着重大的作用，但是制度自身的法律规定较为笼统，实务中对于法律的适用和解释各有偏差，导致各级检察机关在诉前程序的运用存在差异。本文以行政公益诉讼的诉前程序研究为选题，试图通过对行政公益诉讼诉前程序的理论与实证相结合的方式，探讨研究诉前程序的现实困境及完善建议，为检察机关在实践中提供可行性的参考建议。
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1.2 国内外研究状况
在中国知网上以主题为行政公益诉讼检索，文献总数为3275 篇，其中 2015 年至 2019 年发表文献数量呈明显上升趋势，从文献搜索结果看，近些年来行政公益诉讼在学界的探讨较为热烈，以行政公益诉讼诉前程序为研究主题的文献有195 篇，仅占文献总数的 2.11%，由此可见在行政公益诉讼相关研究中，对于诉前程序的研究相对较少[2]，且在现有的文献中关于诉前程序研究的方向较为局限，研究的内容主要集中于理论研究、实证研究、现实问题与完善三大方面，笔者对搜集到的相关研究成果予以梳理，为本文的撰写工作提供参考：
第一，行政公益诉讼的理论研究。高家伟认为行政公益诉讼的理论基础来源于分权制衡原理、公益有限原理、诉讼类型化原理[3]；刘艺认为从某种程度上讲，检察公益诉讼具有宪法监督之意，由检察机关依法监督行政执法机关是否正确实施法律，是对立法机关监督法律实施职能的延伸。[4]对于诉前程序的理论基础的研究较少，但在相关度较高的文献中有所体现，比如沈开举认为诉前程序是行政机关行政自制的重要体现[5]；应松年认为通过诉前程序解决矛盾能够实现行政自制[6]。
第二，行政公益诉讼诉前程序的实证研究。对于行政公益诉讼诉前程序的实证研究中，大多为试点情况的调研报告和数据分析，其中胡卫列、覃慧、孔祥稳、沈开举、秦前红等学者对于自 2015 年到 2019 年上半年的公益诉讼的数据进行了全面系统的分析。胡卫列、沈开举、孔祥稳通过对行政公益诉讼的试点情况数据整合，提出了行政公益诉讼在试点阶段存在的问题。覃慧对行政公益诉讼自试点以来到2019 年的实证数据进行分析，探究了行政公益诉讼在实践中呈现的特征及规律。笔者通过梳理发现，现有的实证研究中，对于行政公益诉讼诉前程序近两年来的数据，对比分析的研究较少。
第三，行政公益诉讼诉前程序的问题及完善的研究。刘艺认为公益诉讼案件分布不均、基层办案力量较为薄弱[7]；关保英认为检察机关的取证权应当建立在相关权力完善的基础之上，所以应赋予检察机关更具深度的调查权、强制权、举证权、论证权等，以此来保障检察机关在行政公益诉讼中的取证权[8]；王春业认为对诉前程序中行政机关是否"依法履行职责"要定性和定量分析、从行为本身与行为结果等方面综合权衡，并根据不同案件作具体处理[9]；章剑生认为基于"双阶构造"的行政公益诉讼程序，行政公益诉讼的诉讼客体是公益起诉人的检察建议和被告不作为或者不依法履行职责，相应地，具体证明责任分配是,前者检察建议由检察机关承担，后者由被诉行政机关承担"作为"的证明责任[10]；就目前的研究来看，对于按照不同的领域探索完善的路径较少，值得深入研究。
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2 行政公益诉讼的诉前程序基本原理
2.1 行政公益诉讼诉前程序的概念与特征
公益诉讼制度最早追溯于西方古罗马时期，在二十世纪中后期，美国为保护生态环境领域的公共利益确立了公益诉讼制度，在美国《清洁水法》中规定诉讼前要提前六十天通知相关机关或者行为人纠正其违法行为，德国、日本也设有类似的前置程序救济，虽然各国权力系统不一致，但制度涉及的核心目的都是维护公共利益。相比国外，我国检察公益诉讼保护的公益不仅包括客观法所代表的公共秩序与公共利益，还包括具体的国家利益以及涉及不特定多数人的分散性公共利益等[14]。我国通过实践的不断探索，首先在 2012 年民事诉讼领域确立了公益诉讼制度，而后在2017 年正式确立了行政公益诉讼制度，我国的行政公益诉讼是指检察机关为了维护公共利益，对违法或者不作为的行政行为向法院提起诉讼的制度。值得关注的是，当国家利益以及公共利益受损时，检察机关并不能直接向法院起诉，而是要通过法定的诉前程序督促行政机关积极履职，因此诉前程序是启动行政公益诉讼的前提。具体而言行政公益诉讼诉前程序是指检察机关在进行法律监督过程中，发现行政机关怠于履职造成或者可能造成国家及公共利益受到损害时以检察建议的形式督促行政机关纠正行为的程序。这个程序具体包括以下环节：发现案件线索、评估案件线索、调查核实、审查、制发检察建议、跟进监督等。检察建议发出后要求行政机关应当在两个月内书面回复检察机关处理结果以及履职情况，当行政机关仍不履职，国家及公共利益仍处在危害当中时，检察机关应当向法院提起行政公益诉讼。
2.2 行政公益诉讼诉前程序的理论基础
2.2.1 行政自制理论
传统的行政法理论认为制约行政权主要通过外部的立法机关与司法机关的监督与审判，行政自身的自我约束是不可能的。但是由于立法、司法自身存在的制度性局限，只凭外部的监督审判也很难达到制约的作用。近些年随着国家政策的导向与现代行政法理论的不断发展完善，行政自制理论应运而生。行政自制就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错等一系列机制[15]。行政自制主要包含如下内容:一是行政自制的主体是行政机关自身，二是行政自制的客体是行政权力及其外在表现的行政行为，三是行政自制的主要工具和载体是内部的行政法。基于我国的国情，移植于外部的行政法控制权力模式，立法机关与司法机关本身就存在诸多制度上的职能上的缺陷，相反通过行政自制自发生成的内部行政法更能增进控制权力的实效。行政自制的核心在于行政机关的自我控制，通过其自身运作来防控行政权滥用，笔者认为它的优点其一是行政权内在化的控制具有主动、低成本的优点[16]；其二是相对于国家立法、司法等公权力而言，行政权对经济与社会生活的影响力大、覆盖面广、渗透性强，行政机关的政策制定与执法行为与公共利益紧密交接，它的理论目标是建立内外联动的行政控权机制。这一目标与行政公益诉讼诉前程序的制度设计是一致的，在充分发挥检察机关对于行政机关的法律监督的同时，尊重行政机关通过自身的组织架构与内部行政规则纠正自身行为，行政公益诉讼诉前程序充分调动了内外协同联动的控权机制，保障了行政权的内部控制主动性。
3 行政公益诉讼诉前程序的现状...................... 14
3.1 行政公益诉讼诉前程序的制度现状 ............................ 14
3.2 行政公益诉讼诉前程序的实践现状 ...................... 15
4 行政公益诉讼诉前程序的现实困境............................. 26
4.1 行政机关履行职责标准不一........................... 26
4.2 检察机关的调查权法律授权模糊且无强制措施保障.............................. 27
5 完善行政公益诉讼诉前程序的措施............................ 29
5.1 多元化认定行政履职标准................................. 29
5.2 规范检察建议内容、建立检察建议公开程序.............. 30
5 完善行政公益诉讼诉前程序的措施
5.1 多元化认定行政履职标准
目前，对于行政机关依法履职的认定标准并不统一，原因有两点，第一，根据上文对制度现状的考察发现，现行制度设计本身尚不完善，法条规定较为笼统，第二，根据上文对典型案例的分析，检察机关多数采取结果标准认定，少数采取行为标准认定，还存在采取行为与结果双重标准认定，可以发现各级检察办案力量在实务中的认定标准差异较大。由于履职认定的审查内容范围较广，除了行政机关的法定履职以外，还包括行政机关的执法行为、行政机关的主观能动性、因客观情形履行不能的情形。所以笔者认为，行政履职标准的认定应当按照案件的领域多元化认定，明确行为标准、结果标准、附条件标准适用的案件领域，具体的认定标准如下：
第一，行为标准。在适用行为标准应该遵循以下要求，一是看行政履职行为与保护公共利益的契合度，检察机关需要通过充分的调查、审查分析行政主体采取的保护手段是否符合实际情况。二是考察行政机关是否做出法定最低义务标准，需要厘清行政机关的法定职责，参考行政机关的执法权力清单和责任清单，充分全面搜集行政机关法定职责的相关法律条文文件。以此来审查行政机关的行为是否达到了维护公共利益的效果。采用行为标准认定行政履职，一般适用于生态环境保护领域，生态环境的修复是一个较为漫长的过程，检察机关采用行为标准认定行政履职，也是基于对行政机关执法能动性的尊重。
第二，结果标准。结果标准在实务中体现为双重标准，一是要审查行政机关履职行为的充分性，其二还要认定做出行政行为后的实际效果，即国家利益与社会公共利益是否得到保护。采用结果标准应该遵循以下要求，行政机关的履职行为取得了明确的结果。即处于侵害状态的国家和社会公共利益得到切实明确的保护。根据上文的案例，在国有财产保护领域，明确结果是国有财产损失或流失的必须得到充分赔偿或者追回；在生态环境和资源保护领域，明确结果是生态环境、生态功能恢复到破坏前状态水平，达到明确的测试值或评估值等。
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结论
行政公益诉讼制度从试点阶段开始经历了四年多的实践过程，其中诉前程序作为行政公益诉讼的法定前置程序在实践中发挥着重要的作用的同时也暴露了一些现实问题，各地方检察办案力量的参差不齐导致问题的明显化，通过实践的不断探索与法律的不断完善，行政公益诉讼诉前程序在实务中的运用逐渐走向成熟，笔者通过对案例的整理分析，运用行政自制原理、司法谦抑性原理为基本理念，提出行政公益诉讼诉前程序的完善建议，试图为检察机关在实践过程中提供一定的参考价值。实践的探索是个漫长的过程、对策的落实也是一个循序渐渐的过程，完善的措施不断落实，有利于推进检察监督工作的进行，行政公益诉讼诉前程序是检察监督工作的重要内容之一，研究诉前程序的价值与实用性，完善的诉前程序实践的对策建议，有利于实现检察监督的体系化，推动检察机关与行政机关在社会管理中的配合。
参考文献（略）