第一章 行政公益诉讼证明责任的性质及分配依据
第一节 行政公益诉讼证明责任的性质
在讨论证明责任的分配之前，一个重要问题是首先明确何为证明责任。证明责任是证据制度的基石，也是诉讼程序开展的前提。诉讼中各方根据证明责任分配的要求，对于自己所主张的事项提出证据，诉讼程序即启动。从比较法的视角而言，两大法系中对于证明责任的内涵有所区别。
一、证明责任的涵义
（一）两大法系的证明责任内涵
证明责任最早出现于罗马法中，主要以举证责任为核心，是伴随民事诉讼制度而产生的。罗马法中举证责任一般指的是诉讼中的主体对于自己所提出的主张应当提供证据予以证明，可以概括为“谁主张谁举证”。引申而言，其含义是起诉人负有举证的责任，如果其不能举证或者无法说服法官，则对方胜诉，且只有提出主张的人才应当举证，相反否定主张的人不具有举证的义务。
大陆法系延续了罗马法的内涵，将证明责任制度分为主观证明责任和客观证明责任。古罗马法中的举证责任涵义等同于“主观证明责任”，侧重于诉讼主体的举证行为要求或者说举证过程的要求。而与之相对应的客观证明责任则主要指在诉讼双方举证不充分、法律上事实真伪不明的情况下，司法机关在不得拒绝裁判之时，应当将败诉的结果归属于何方的问题，其侧重点在于不利结果的归属，以及司法机关的合理评判问题。
而英美法系下的证明责任的内涵是多层次的，具有两方面的内容：一是推进责任。主要指当事人有必要提供证据证明自己的主张；二是说服责任。主要指当事人通过举证使裁判者认可其主张成立，否则将承担败诉后果的法律责任。①可见，英美法系中的证明责任之两方面的含义是相互依存的，即提出证据的责任和说服司法机关的责任，二者统一构成了证明责任的完整内涵。
......................
第二节 行政公益诉讼证明责任分配的学说与因素
行政公益诉讼的证据制度为了认定案件事实、判断应由何方承担不利后果的制度，而证明责任的分配居于证据规则的核心地位。诉讼中当事双方的证明责任应当按照何种理论进行分配、分配中应当考虑哪些因素，都是需要厘清的前提性问题。在确定行政公益诉讼的证明责任分配时，需要先明确行政诉讼领域中证明责任的分配依据。
一、行政诉讼证明责任分配学说评介
基于对行政诉讼证明责任的不同价值考量，在学理的讨论中也对证明责任分配问题提出了诸多观点。当前在行政诉讼证明责任的分配原则上有如下见解。
（一）“谁主张，谁举证”说。持该观点的学者认为，行政诉讼和民事诉讼的证据制度都应遵循统一规则，即谁主张谁举证。①行政诉讼中司法机关所审查的主要对象是行政行为是否符合法律规定，而行政行为是由被告作出的，背后所体现的是被告的意志，从这一层面而言，由被告举证正是主张事实的人负有证明责任这一原则的体现。
（二）全部由被告负举证责任说。该说提出，被告人负担举证责任，起诉人无需证明案件事实。相应的，诉讼中的原告同样可以向司法机关提出自认为对自己有利的材料，从而更有利于证明行政行为不符合法律规定，但这仅仅是原告的权利。若原告此时没有提供相应的证据，司法机关也不能判决其败诉。
（三）平等负担说。该学说在第一种学说的基础上，侧重于根据双方的举证实力对比从而合理确定双方的证明责任，即主张权利的人应当举证，并确定由行政主体证明其作出的行为符合法律规定。如此一来可以通过制度设计实现当事人之间的地位平等，保证诉讼程序的有序进行
.....................
第二章 行政公益诉讼证明责任分配的现状及缺陷
第一节 行政公益诉讼证明责任分配现状
一、检察机关的证明责任
欲探究检察机关在行政公益诉讼中的举证责任，首先应当从法条入手，分析检察机关应当提交并证明的内容。从现行的司法解释规定的检察机关起诉流程来看（见图 1），检察机关应当提交的材料包含以下方面：首先是证明起诉符合法定条件的材料，即诉讼原被告主体适格，①检察机关应证明自己具有正当授权，且具有该案管辖权，行政机关为适格被告，案件属于行政公益诉讼领域等一般程序问题；其次是已经履行了诉前程序，包括已经向行政机关发送检察建议，且在行政机关收到检察建议之后未按时答复或者仍然不纠正之前的违法行为。这一内容需要检察机关根据相应的公益受损或进一步扩大的情况予以证明；再次，证明国家和公共利益确实受到损害的，包括公共利益受到损害且一直持续，并提供相应的视听资料等；最后，需要证明被告负有防止损害发生或扩大的职责。
........................
第二节 行政公益诉讼证明责任分配之缺陷
目前行政公益诉讼中证明责任分配的特殊模式虽在监督行政权和维护公益方面取得了一定的成效，但实践中暴露的问题也催生了对于制度进一步完善的反思和探索。从试点以及制度正式运行的过程来看，目前的证明责任分配制度主要存在以下问题。
一、证明责任分配原则不明确
关于检察机关在行政公益诉讼中能否适用“举证责任倒置”规则、应当承担何种程度的证明责任，学界持有不同的观点。有学者指出，在行政公益诉讼中总体上应当由被告负担举证义务，而且在行政主体不依法行使职权类案件中亦应如此。检察机关也有相应的举证权力或者说是一种义务。①也有观点从对案件的了解情况角度进行分析，指出检察机关虽然具有比一般相对人更强的举证能力，但其没有经历案件的过程，难以全面掌握案件情况，所以应对行政主体设置举证义务。②该观点更偏重于考虑行政公益诉讼在行政诉讼之中的一般性，用传统行政诉讼的理论对行政公诉中的特殊情形进行了套用和阐释。行政机关依然要对其行为符合法律授权负担着向法院说明的责任，为作为检察机关的起诉人在此过程中负担较重的证明义务是不可取的。持不同观点的学者认为，虽然在行政诉讼中主要责任归属于行政主体一方，但是作为特殊诉讼的行政公益诉讼检察机关应当承担相应的主观证明责任，而行政机关主要证明其行为符合法律规定，检察机关也有责任在不同程度上对于行政行为违法进行举证。③一般而言，确定证明责任分配规则需要根据双方的诉讼实力来判断。④也有观点从节约司法资源、保证各机关之间的权力有效运行的角度分析，认为由检察机关承担证明责任，只有在证据较为充分时才可以启动诉讼程序，避免检察机关滥诉。
............................
第三章 优化我国行政公益诉讼证明责任分配的建议...................... 21
第一节 确立证明责任分配的原则...................21
第二节 细化行政公益诉讼证明责任分配的现行规定................ 22
一、明确公益侵害的证明标准及构成要件...............................22
二、将行政主体合法但侵害公益的行为纳入不作为范围......23
第三章 优化我国行政公益诉讼证明责任分配的建议
第一节 确立证明责任分配的原则
正如我国《行政诉讼法》中的原被告举证分配是受“举证责任倒置”规则所统辖一样，作为特殊行政诉讼的行政公益诉讼中的证明责任分配也需要在科学、合理的原则的指导下才能顺利展开。这一原则的确立，需要在“举证责任倒置”的基础上，充分考虑行政公益诉讼中检察机关所不同于一般原告的特殊性，从而保证有利于查清事实，实现诉讼效率。
在行政公益诉讼的证明责任的分配上，应当以举证责任倒置为基础，强化检察机关在法定要件的证明责任。其中，法定要件是指检察机关基于其法律监督者的地位所应当承担的监督行政机关和维护国家、社会利益之事项，包括已经向被告发出了检察建议、行政主体收到相关建议后仍然不及时修正违法行为以及公共利益仍未获得保护的内容。而其余的事项则适用于行政诉讼的“举证责任倒置”规则，由行政机关承担。这一原则的确定，首先是由行政
这一原则的确定，首先是由行政公益诉讼的目的决定的。从立法原意出发，行政公益诉讼本质上其实属于行使监督权所提起的诉讼类型。在监督的过程中，检察机关实际上已经收集了行政主体违法或不作为的证据，由检察机关举证具有合理性。这样也能使检察机关在证据充足的情况下才慎重地提起行政公益诉讼，避免随意起诉，防止偏离诉讼法修订的初衷。
结语
为了改善我国公益保护机制匮乏的状况，行政公益诉讼制度应运而生。从试点到落实至今，行政公益诉讼已经从行政法学的理论问题研究逐渐转向操作细节的精细化研究。目前，行政公益诉讼在维护公共利益，以及国家权力架构的相互制约和监督方面起到了良好成效，但对于诉讼进程中原被告之间的证明责任分配问题还尚有进一步完善的空间。这也是推进行政公诉制度改革和完善的着力点。检察机关相较于一般行政诉讼原告的特殊性决定了在证明责任分配上无法一味适用行政诉讼的一般性分配规则，这已是不争的观点。从这一视角出发，详细考察检察机关应当在诉讼中负有的证明程度、行政公诉的特殊程序规则的应然要求、以及原被告之间的举证实力对比关系就是本文所探讨的重点问题。
目前行政公益诉讼证明责任配置存在着不合理之处，制约着公诉效能的发挥，可以从三个维度把握其要点。从理论论证维度来看，行政公诉作为一项特殊性的制度，其证明责任分配应当以及能够在多大程度上突破行政诉讼的一般分配原则存在争议，应当在举证责任倒置的基础上依照“特殊事项由检察机关证明，其余由被告证明”的原则展开；从规范维度而言，规范之间存在规定不一、衔接不畅的情况，使得检察机关难以适从，应当细化现行规定，区分作为和不作为类行政公益诉讼的举证内容，明确公益诉讼侵害要件的内涵，并明确检察建议环节的证明责任；在技术操作维度上，检察机关与行政诉讼的实力对比还存在差异，因法律规定的泛化和缺少刚性规定导致检察机关的举证权责不匹配，应当加强检察机关调取证据相关权利的实效性，切实保障检察机关在诉讼中的正当诉求。
参考文献（略）