第一章 整体性治理理论及其应用
第一节 整体性治理理论产生背景
一、新公共管理运动造成的碎片化治理
整体性治理作为一种解决问题的方式, 是对新公共管理改革过程中造成的治理“碎片化”问题的战略性回应。以鼓吹分散化 、竞争和激励机制为“标签”的新公共管理范式在满足信息社会推进对效率要求的同时, 也彰显了一个公共领域破碎化时代的到来。
新公共管理强调通过公共部门的专业化分工、结构化分化来提高其运作效率，对工作、责任的明确，出发点是好的。但是当问题相互关联时，这种明晰就成了效率的障碍，会导致部门之间相互转嫁问题和成本；会导致严重的碎片化以及部门的利己主义；部门间沟通的缺乏会造成重复建设，导致资源的浪费；政府整体运作效率低下，造成组织僵化。以上诸种弊端造成公共部门无法及时有效地为公众提供公共服务，公共服务的提供呈现分散性和不连贯性，公共服务供给与需求之间出现了明显的不对等现象。
20 世纪 90 年代，在对新公共管理造成的“碎片化”问题进行反思，以及信息技术的应用为整体性治理提供可能的背景下，整体性治理兴起并在不断的研究与实践中走向成熟。
.....................
第二节 整体性治理理论的主要内涵
一、治理导向：以公民和需求为基础
新公共管理带来的“碎片化”问题导致政府部门间相互推卸责任，行政效率低下，无法及时回应公众的需求。公共服务提供呈现出分散性和不连贯性的特征，公共服务供给与需求之间出现了明显的不对等现象。与新公共管理所强调的追求政府部门特殊利益不同，整体性治理从公共问题出发，以公众的公共服务需求为核心，面向全体公民，强调通过政府公共服务职能的有效发挥追求公共利益的最大化。
整体性治理将民主价值和公共利益放在首要位置，通过整合、协调、信任机制加强不同层级政府、部门机构间的合作，从而为公众提供高效的公共服务；同时追求治理的平等与正义，强调公共服务供给的公平性，致力于实现公共产品和公共服务供给均等化。为实现对公共问题的良性治理、最大程度增进公共价值，整体性治理强调治理层级、部门、功能的整合，在政策、顾客、组织、机构等四个层次上提出了具体的整合目标，通过开展广泛的合作，从而有效解决公民的需求问题，实现良好的公共利益。
二、治理机制：协调、整合、信任机制
新公共管理所造成的治理碎片化问题日益显著，公共事务日益繁杂，需要跨部门合作解决的公共问题不断增多。基于此，整体性治理从公众的公共需求和公共服务出发，借鉴社会学理论形成了协调、整合、信任机制，同时积极利用信息技术，从而为民众提供无缝隙而非分离的公共服务。
新公共管理强调分权理念，但过度分权会导致地方政府、部门间沟通不畅、协调不力情况的出现。基于此，整体性治理从整体角度出发，整合各个治理层级、治理机制，明确各治理主体的工作任务与权利义务。强调通过政府内部机构和部门之间的功能整合，为公众提供有效的公共服务。澳大利亚作为较早实施整体性治理的国家之一，通过加强联邦与州政府间、公司部门间的协同，为公众提供有效的公共服务。
.......................
第二章 撤县设区对柯桥区医疗服务水平的影响分析
第一节 柯桥区基本情况
一、经济社会情况
就地理位置而言，柯桥区隶属绍兴市，东西宽 45.28 千米，南北长 57.5 千米，周边长 407.45 千米，全区面积 1040 平方公里。位于浙江省中北部，绍兴市北部，东与越城区、上虞区交界，东南、西南分别与嵊州市、诸暨市为邻，西部、西北部与杭州市萧山区接壤，地理位置优越，是杭州宁波一体化发展的关键节点地区。
柯桥区是绍兴市大城市建设的重要部分，经济发展迅速。2018 年全区地区生产总值达到 1404.55 亿元；人均 GDP 达到 20.73 万元；财政总收入 198.58 亿元，城镇常住居民人均可支配收入 63768 元，农村常住居民人均可支配收入达到37345 元。民营经济与旅游景区的发展成为柯桥区经济发展的主要源泉。纺织产业是柯桥的传统产业、主导产业和优势产业，产能约占全国的 1/3。柯桥轻纺城是亚洲最大的纺织品专业市场，全球近 1/4 的纺织产品在此交易。同时，柯桥区旅游资源丰富，是全国著名的水乡、桥乡、酒乡、书法之乡、戏曲之乡和名士之乡。截至 2018 年末，全区共有 26 个国家级旅游景区，其中包括 5 个 3A 级旅游景区，5 个 4A 级旅游景区，荣获“世界休闲城市”称号。2018 年全年接待国内外旅游者 2135.46 万人次，同比增长 15.5%，其中接待国内旅游者 2106.84 万人次，同比增长 15.6%。实现旅游总收入 219.65 亿元，增长 16%，其中国内旅游收入 212.02 亿元，增长 16.1%，增加了政府的财政收入的同时，也提高了人民的生活水平。
.........................
第二节 撤县设区背景下柯桥区医疗服务水平变化情况
近几年，柯桥区政府围绕打造“三个柯桥”、完成“三个率先”的总体目标，按照健康浙江、健康绍兴建设要求，实施健康优先政策，构建人、自然、社会三位一体的健康促进模式和管理体系。为探究撤县设区改革对柯桥区医疗服务水平产生的影响，本章从纵向、横向以及满意度调查等角度进行分析，纵向角度通过卫生投入、卫生机构数、医生人数以及病床数等数据进行对比，横向通过每千人拥有卫生资源数进行比较，同时通过实地调研、发放问卷等形式收集人民满意度情况进行分析。
一、纵向比较：财政投入规模与医疗资源总量提高
（一）医疗领域财政投入规模提高
政府卫生费用的投入是医疗服务行业发展的重要动力，本小节从医疗卫生与计划生育预算支出、医疗预算支出占一般预算支出比例以及卫生局获得的财政拨款收入等三个数据入手，以 2013 年为时间节点，对比分析撤县设区前后医疗支出的变化情况。
政府作为医疗服务供给的主体，主要通过财政投入来促进医疗资源的优化，提升医疗服务水平。财政投入的规模反映了政府对医疗卫生事业的重视程度，故笔者搜集了 2008-2018 年柯桥区医疗卫生与计划生育预算支出数据与财政支出数据进行分析。医疗卫生与计划生育预算支出是指政府用于医疗卫生服务、人口与计划生育事务性支出等各项事业的费用，其总量和增量的变化情况对地区医疗服务水平影响较为显著。
..............................
第三章 撤县设区推动柯桥区医疗服务整体性治理实施路径 ..... 37
第一节 利用互联网技术打破信息壁垒 ..............................37
一、推进“互联网+”医疗健康服务.............................37
二、重视区域医疗信息系统建设................................37
第四章 县改区后进一步提升柯桥区医疗服务水平的困境分析 ... 42
第一节 分级诊疗制度整体联动效果欠佳 ............................42
一、基层医疗机构服务能力薄弱................................42
二、双向转诊通道不畅........................................43
第五章 基于深化整体性治理的医疗服务供给优化分析 ......... 48
第一节 医疗服务供给层级整合 ....................................48
一、市区供给层级整合：构建“伙伴型”府际关系................48
二、城乡治理层级的整合：推进一体化管理......................48
第五章 基于深化整体性治理的医疗服务供给优化分析
第一节 医疗服务供给层级整合
一、市区供给层级整合：构建“伙伴型”府际关系
医疗服务作为具有公益性与公平性特征的公共物品，要求政府在其供给过程中处于核心地位，发挥主导作用。县域政府经过撤县设区改革后，成为市级政府的辖区政府，其地区的经济发展、基础设施建设、公共服务供给等都需要市级政府进行统一规划、协调与统筹。但运行过程中又涉及到市辖区政府的实际能力与现实情况等相关问题。不同层级政府间关系的运行必然会影响到医疗卫生服务提供的水平。因此需要构建“伙伴型”府际关系，合理划分政府纵向间职责，实现医疗服务供给层级的整合。
首先，应当明晰各层级政府职能，明确在公共服务供给中的工作重心和任务。市级政府主要承担政治统治职能，区政府在市区职责划分中处于从属地位，主要承担社会管理职能。因此撤县设区改革后，区政府应该转变政府职能，关注其公共服务职能的实现与履行。其次，市级政府在统一调配资源，统筹规划市、区医疗服务建设的同时，也应当重视区政府主观能动性的发挥与实际工作中操作灵活性的需求，适当下放部分职权，尊重区政府在具体工作中的选择。
二、城乡治理层级的整合：推进一体化管理
医疗服务作为公共服务的重要组成部分，其供给的公平性对于和谐社会的构建具有重要意义。在传统城乡格局下，城市空间与乡村空间医疗体系有其各自运行逻辑且相对分隔，城市空间与乡村空间的居民享受的医疗保障不同，城乡利益空间的界限分明。伴随经济的快速发展与社会的转型，促使城乡基本医疗卫生服务均等化已成为当务之急。同时，乡村医疗机构作为基层首诊的重要承担组织，其服务能力的提高有助于深化医疗服务整体性治理。
.....................
第六章 总结与展望
我国不断探索以人民幸福为目的的发展道路，始终将人民的利益放在首位，切实保障人民的身心健康，为人民提供更加完善的社会保障和服务。“健康中国”战略是保障和改善国民健康所提出的重要举措，也是为世界人民的美好生活建设提供的“中国方案”。基于日益旺盛的公众医疗服务需求，提升医疗服务水平，满足群众健康需要是目前亟需解决的事情。
行政区划调整是地方政府降低城市行政成本、提升城市公共服务水平的常见做法，本文基于柯桥区撤县设区的实例，结合整体性治理论述柯桥区医疗服务治理现状，同时搜集 2008-2018 年该地区的医疗卫生预算支出、卫生资源、财政收支等数据，从横向比较、纵向比较以及人民满意度调查等角度进行研究，试图探究撤县设区对市辖区医疗服务水平的影响。结果表明，撤县设区对城市医疗服务水平起到了提升作用。区政府始终紧紧围绕“健康中国”战略，积极努力建设“健康柯桥”，处理好百姓最关心的民生问题，用于医疗领域的财政预算支出逐年上升，加大财政资金的投入有助于医院增添设备和调配人员；医务人员、医疗机构数都得到了合理有效的配置，与临近县（市）相比处于领先地位；人民满意度得到多角度的提升。
同时在这个过程中，外来人口的不断增加以及医疗政策的实际执行困难都给政府有效提供医疗服务带来了压力，分级诊疗模式也存在整体协作难题，医务人员的整体素质有待提高。针对目前存在的问题，在整体性治理指导下，如何充分利用好撤县设区带来的有利条件促进医疗服务水平的提升值得我们思考。为更好地发挥撤县设区改革在提升城市公共服务水平中的积极作用，结合整体性治理理论，得出可从以下几方面着手：一是推进医疗服务供给层级整合。促进市区供给层级整合、城乡治理层级的整合、协调、整合和引导市场力量及资源的有序进入；二是要以人民为中心，更多地以提升城市公共服务水平为导向来进行行政区划调整。确立公共服务供给整体性治理的理念，明确职能范围，推动职能转变。同时完善公众需求为导向的表达机制，关注弱势群体的就医需求；最后要积极利用大数据效应提升医疗信息管理水平，完善区域卫生信息平台建设、统筹推进分级诊疗制度与健康信息共享。
参考文献（略）