本文在《条例》里面要有土地经营权信托登记流程和内容的规定。信托登记的目的是对外公示，从而当农民权益遭受损害时可以以登记凭证作为依据维护自身权利。此外，在登记内容中应对农户与受托人约定的土地租金与分红收入分配方式予以列明，在登记时明确双方权利义务关系可使农民作为受益人的收益权得到基本保障。另外《条例》应对农户与受托人对自然风险的承担方式予以明确。农业经营过程中难免会遭受自然灾害，应提前对此类风险发生后的权利义务做出详细规定以减少事后发生的纠纷。除此之外，对于土地增值收益、国家补贴、农户保底收入、生产经营收入分红《条例》中都要明确如何在当事人之间分配。最后在《条例》里面，要明文规定监督的内容和手段以及公布的消息。
一、土地经营权信托制度的立法评析
（一）国家层面信托法律规则
我国《信托法》第二条诠释了在我国信托的定义为何1。仔细分析此条规定可以确认我国立法倾向于认为信托属于法律行为。《信托法》第八条规定若想成立信托行为，应采取书面形式签订信托合同，由此亦可知信托属于债权性的法律行为。2此外，《信托法》第十条关于信托生效、第十一条关于信托无效的规定均依信托行为论。笔者认为我国《信托法》应对于信托的内涵重新定义。设立信托以形成信托关系为目标，在此过程中实施信托的行为属于信托行为。因此委托人与受托人成立信托关系的意思表示属于信托行为，信托的成立指信托法律关系的成立，我国《信托法》中只规定了“信托行为”而并没有明确其真正内涵，《信托法》第八条只对形成信托法律关系的形式要件作出了规定。3总而言之，信托是一种以委托人、受托人的权利义务为基本内容的社会关系，而这项关系是基于信托的意思表示而形成的。对于当前我国实际的发展状况而言，对于上述《信托法》中关于信托的定义问题重新认识具有非比寻常的意义。我国《信托法》对信托行为的概念虽然没有明确规定，但通过对《信托法》第二条的分析可知若想设立信托需由信托财产的让与和信托合同共同组成，由此亦知信托法律行为的非单一属性，信托设立的法律行为与其他法律行为相比之下具有复杂性与特殊性。4综上所述，《信托法》自 2001 年实施以来未再通过立法完善或与当前我国经济发展不相匹配。我国《信托法》应当重新明晰信托的概念，以此作为信托关系的设立、变更、终止事项的法律基础。
关于土地经营权，自从“三权分置”提出多年以来终于在新《农村土地承包法》对其进行了法律上的明确，新《农村土地承包法》的修订做出了焕然一新的改变，5首先，明确表示了土地承包经营期限，在承包期限内土地承包经营关系稳定不变以及明确界定土地承包权与土地承包经营权之间关系；其次对土地经营权人的权利做出了规定；此外，本次修订的重点关于土地经营权流转的相关事项国家也予以明确，如应遵循自愿原则、农地性质不允许改变、流转合同应包括哪些内容等等；最后对于土地经营权流转登记也做了简单“原则性”规定。但对于“三权分置”从理论落实到实践层面过程中发生的一些具有争论的问题，此次修订却暂无回应。第一，土地经营权“从何而来”并以哪种属性面对世人，立法模糊。国家农业立法部门领导刘振伟主任也曾表示：“目前对于土地经营权性质的问题仍有争论，所以此次修法的出发点首先为解决实际需要，对于土地经营权的来源以及性质暂且再论，先将土地经营权进行原则上的确定，后再吸收立法建议对其进行详细确定。”第二，目前我国关于土地承包经营权享有主体问题在新《承包法》与《民法总则中》存在立法冲突。《民法总则》第五十五条所述的“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权”，而新《承包法》中明确由集体成员享有承包土地的各项权益，农户享有土地承包经营权。第三，依据新《承包法》，目前仍难以建立农村土地权利体系，故仍欠缺立法体系化思考。6
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（二）地方立法关于土地经营权信托规范的梳理
自国家提出三权分置政策以来，全国各地方政府都纷纷出台法规文件以促进土地经营权流转，如 2019 年广东省施行了《广东省人民政府办公厅关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》（以下简称《意见》），《意见》中明确广东省各地方可将土地经营权作为资产入股或成立公司，体现了土地经营权的“财产权”属性；鼓励政府开展农村土地经营权流转试点，使流出方与流入方在土地经营权流转过程中的行为受到规制；建议农户使用多种经营方式管理自家土地，如信托方式、代耕代种方式、集体耕种方式等；引导当地人民创新土地经营权流转的有效方法，并以最快速度创建可推广至各地的土地经营权流转“示范模式”，从而呼应国家“三权分置”的政策，解决我国农村土地流转问题，从而促进我国农业发展、农民生活水平提高。除此之外，《意见》还明确指出虽然国家大力推进农村土地经营权流转，但在推进过程中不能剥夺或侵害农民土地权利，要以民为本，坚持依据自愿原则搞好土地流转，任何人都不能强制要求农民处分合法拥有的土地经营权；还应严格遵循比例原则，不能过度将土地经营权集中流转，以防少数人滥用职权、将土地据为己有。对于政府职责，《意见》中强调有关部门应加强履行事前审查、事中监督、与事后救济职责，具体为事前对流出土地实行分级备案机制，即规模集中与规模分散的按不同模式进行备案，对土地受让方进行资格审查与实行风险评估，事中双方需提交有效身份证明与流转合同确认意思表示是否真实，事后依据矛盾纠纷化解预案并可依据仲裁方式、司法方式救济。
湖北省也在 2019 年 4 月 12 日发布的《湖北省农业农村厅关于印发湖北省农村土地经营权流转规范（试行）的通知》第三条中明确规定了农村土地经营权流转必须以保障农民利益为本，遵守国家法律法规，不能侵犯农民的自主选择权与应得收益，整个过程都应遵循自愿有偿的原则，不能改变农业土地性质与破坏农业生态环境与农业综合生产能力。7此外，根据该《通知》，可知湖北省还建立了农村土地经营权流转服务中心以方便当事人进行对土地经营权的流转事项，从而响应国家“三权分置”的政策。《通知》中也对不同类型的土地经营流转作出了具体规定，但流转期限不得超过承包期的剩余期限。《通知》第十四条还对土地经营权流转合同内容作出了具体规定8，在行为规范章节中，对中止土地经营权流转的情形以及争议解决方式也作出了原则性的规定，可见湖北省在多年的土地流转实践中掌握了大量经验，与其他地区土地流转的规定相比之下更加精细化。
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二、委托人主体资格的确定
（一）地方实践的不同模式
1.桃园模式：土地股份合作社为委托人
2013年江苏无锡桃园村与“北信公司”合作实施了“农村土地股份合作社+专业合作社”模式的土地信托项目。该项目具体流程为首先由当地农户将其承包所得的土地经营权入股至本村土地股份合作社，成为股份合作社成员并取得股权凭证。再由土地股份合作社作为委托人，与“北信公司”签订土地信托协议。同时，由专业种植农产品大户组织成立“专业合作社”，“北信公司”再将土地租赁给“专业合作社”由其进行农产品种植并收取相应土地租金。此外，为了解决经营户的融资问题，“北信公司”也设计相应的信托产品吸引外界投资。此项目中农户可获得的收入大致为固定土地租金+农产品收益分红。
土地股份合作社作为委托人的土地信托模式使土地经营权股份化，为其赋予了金融属性，在一定程度上弥补了农户作为委托人经验不足等缺陷，但此种模也有一定的限制，如土地流转规模小、市场化程度不足以及需要当地农户的整体配合。同时，针对此类模式的土地股份合作社，是否符合《信托法》中关于委托人的条件也亟需论证。
2.安徽宿州“中信模式”：政府作为委托人
2013年末安徽宿州埇桥区政府与中信信托公司合作设立了我国首例土地流转信托项目。此项目信托期限约定为12年，信托土地达到约5400亩，被称为“中信模式”。此模式的特点为先由埇桥区村民与当地政府签订农户土地流转合同，政府将土地使用权集中后再以委托人的身份与中信信托签订土地信托合同。后安徽帝元公司承租这些土地并对其进行规划建设与实际经营。如建立农业立体循环经济产业园，除发展种植业之外，还利用这批土地进行家畜养殖、废弃物循环利用等。17此种经营模式目前在实践层面上来看符合土地经营权流转目标，也为当地农民实现了“解放双手”、增加收益，但对于投入资金与基础设施的修建要求较高，盈利周期较长。此外，政府作为委托人也不符合目前中央政策且缺乏法律依据，长此以往势必会导致农民权益受到侵犯等问题，故笔者不建议政府作为委托人参与到土地经营权信托过程中，具体原因也会在下文分析。
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（二）关于委托人资格存在的问题
依据《信托法》第二条可知，委托人是指将其财产或财产性权利委托给受托人进行管理或处分的人，其不仅是信托关系的设立者，同时也是基于一定的信托目的而暂时性的出让其财产或财产性权利。基于上文所述土地经营权信托的类型中，可以基于土地经营权的三种形态将土地经营权信托委托人分为土地承包权人与土地经营权人。具体来说一般为农户、依法取得土地经营权的自然人、法人或其他组织，但参考上述土地信托实践经验，部分地区为减少支出成本、提高土地集中效率，集体经济组织或政府作为土地信托委托人的情形已屡见不鲜并“泛滥成风”，然而根据《信托法》第七条之规定，委托人必须对信托财产享有所有权，故上述情形严重违背《信托法》相关规定。此外站在“权利本位”的角度思考，政府或集体经济组织与土地经营权信托关系中的受益人并无关联，对于土地经营权的经营效益与分红也与其无直接关系，故其难以履行《信托法》第二十条所规定委托人的监督权利，而本应作为委托人的农户也不具有实现该权利的主体资格。18所以，对于土地经营权信托主体的相关立法应继续完善，从而规制农户、政府或集体组织与信托公司之间的关系，使各方权利义务更加明晰，切实保障农民的利益。
1.土地股份合作社作为委托人主体适格问题
在上述关于桃园村土地信托的实践中，委托人即为该村的土地股份合作社。基于相关法律与地方村民协议，土地经营权可以作为资本入股到股份合作社中，所以，土地股份合作社在使用土地经营权作为信托财产上面是享有这个权利的。而且，2016 年，中央一号文件指出，在以后，土地股份合作社会得到不断的发展。不过，在现在实行的法律制度中，还是需要对合作社的法律地位和资格以及权利义务上都要清楚的指明。
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三、受托人主体资格的确定.............................13
（一）地方实践的不同模式..............................13
1.浙江“绍兴模式”：自然人作为受托人..............................13
2.益阳“草尾模式”：政府土地信托机构作为受托人.....................14
四、土地经营权信托农民生存权益的保护.......................18
（一）相关立法评析............................18
（二）土地经营权信托农民生存权益保护存在的问题.........................19
1.土地经营权信托受益人不明.................19
2.信托利益分配机制混乱..........................19
五、构建土地经营权信托登记制度..........................23
（一）土地经营权信托登记的法律评析..............................23
（二）土地经营权信托登记问题.......................24
五、构建土地经营权信托登记制度
（一）土地经营权信托登记的法律评析
欲探究土地经营权信托登记制度，则不得不分析我国《信托法》第十条之规定，根据该条中“对于设立信托的财产应办理登记而未登记的，信托无效”可知晓我国《信托法》中并没有明确规定财产权变动的登记，只将信托登记作为信托成立的要件。《信托法》自 2001 年施行以来至今都未作修改，目前对于信托登记制度中存在的问题也显而易见。如只对“应登记”的信托财产做了规定，但债权与动产作为信托财产登记与否却于法无据，且在“外表”上来看与物权登记制度相似，“内在”看对信托登记对象是信托财产还是信托关系也没有做出区别，“内外”的问题如再不急时得到解决，在未来的实际操作中遇到很多问题都难以处理。
土地经营权信托登记指土地经营权为信托财产对其进行登记。当“新兴”的土地经营权作为信托财产时再加上面临上述信托登记制度的缺陷时产生的问题目前存在诸多争议。首先，目前信托登记制度中没有明确登记范围具体为何，只是罗列了“准用性规则”将规定具体登记范围的义务转接到其他法律、行政法规中。而正文前文中所述，我国对于土地经营权的性质目前暂无法律上明确的定论，是否将其归类于“必须要办理手续”还亟需法律明确。此外信托登记制度中对于部分信托财产登记后才能生效，部分信托财产无需登记的规定立法模糊66，而目前关于土地经营权登记的效力问题尚存争议67，因此相关立法应对于土地经营权作为信托财产时的登记问题作出回应。笔者认为，可以不区分登记对权利人与当事人的效力，此财产性权利以只要依法登记完成公示，就应被视为《信托法》中“应当办理登记手续的信托财产”。具体理由有以下三点，其一为将登记作为公示方法来界定应登记的信托财产范畴，其更符合信托公示制度的价值追求; 其二为将登记作为公示方法来界定应登记的信托财产的范围，其更有利于弥补因登记模式本身存在的争议带来的局限; 其三为将登记作为公示方法来界定应登记的信托财产的范围与我国《信托法》的规定更加贴近。所以目前信托登记制度中可不区分信托财产本身的登记效力，应办理信托登记的范围应涵盖以登记为公示方法的财产权。土地经营权属于不动产类财产性权利，本身应登记公示，属于《信托法》中“应当登记”的类别，应当办理信托登记。然而，欲进一步改进土地经营权信托登记制度，则需对土地经营权信托登记生效、申请人设计、登记机关选定等问题进一步探究，找出合适的方法以适应“土地经营权”的特殊性。
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结语
近年来，我国许多地区土地信托实践已逐渐规模化、精细化，国家也通过修订《农村土地承包法》使土地经营权信托有法可依，但目前仅依据新《承包法》与《信托法》仍不足以保障农民权益，故有必要制定《土地经营权信托流转条例》（以下简称条例）以确保土地经营权信托中出现的细节问题得到解决。
首先《条例》可依据《公司法》、《信托法》的规定,对受托人的准入条件与其应承担的义务做出具体规定，从而在基础上保证土地的本质没有任何变化并且降低农户应对的风险。其次，在《条例》里面要有土地经营权信托登记流程和内容的规定。信托登记的目的是对外公示，从而当农民权益遭受损害时可以以登记凭证作为依据维护自身权利。此外，在登记内容中应对农户与受托人约定的土地租金与分红收入分配方式予以列明，在登记时明确双方权利义务关系可使农民作为受益人的收益权得到基本保障。另外《条例》应对农户与受托人对自然风险的承担方式予以明确。农业经营过程中难免会遭受自然灾害，应提前对此类风险发生后的权利义务做出详细规定以减少事后发生的纠纷。除此之外，对于土地增值收益、国家补贴、农户保底收入、生产经营收入分红《条例》中都要明确如何在当事人之间分配。最后在《条例》里面，要明文规定监督的内容和手段以及公布的消息。
只有在法律上将农村土地经营权信托流程的详细过程进行规范，才能在信托流转上获得最大的收益，真正的实现有法可依，进一步预防农村土地经营权信托流转在法律上面临的风险，使得农村土地能够正常的流转。最终实现保护农民利益的目标，增加农民的收益。
参考文献（略）