1 绪论
1.1 选题背景和研究意义
随着我国经济的发展和社会的稳定，越来越多的外国人开始来到中国定居，成为中国的永久居民。为了控制来华永久居留外国人的数量和吸引高层次人才来华居留，2004年 8 月 15 日由国务院批准，公安部联合外交部发布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》（以下简称《永久居留审批管理办法》），这是我国首部关于外国人在华永久居留的部门规章。2013 年由全国人大常委会通过《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》），在第四章第二节专门规定了外国人永久居留制度，这是我国第一部涉及外国人永久居留的国家法律。2015 年 9 月中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》强调实施更加开放务实的永久居留管理政策。2018 年成立了国家移民管理局，由公安部领导，明确将外国人停留居留和永久居留纳入部门管辖。以习近平总书记为核心的党中央高度重视人才工作，实行更加积极、开放、有效的人才政策，2020 年司法部就《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称《永久居留管理条例（征求意见稿）》），公开征求意见，这说明我国当前已经启动制定外国人永久居留相关规定的立法程序，因此本文的选题将针对我国外国人永久居留制度的完善提出相应的建议。
1.1 选题背景和研究意义
随着我国经济的发展和社会的稳定，越来越多的外国人开始来到中国定居，成为中国的永久居民。为了控制来华永久居留外国人的数量和吸引高层次人才来华居留，2004年 8 月 15 日由国务院批准，公安部联合外交部发布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》（以下简称《永久居留审批管理办法》），这是我国首部关于外国人在华永久居留的部门规章。2013 年由全国人大常委会通过《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》），在第四章第二节专门规定了外国人永久居留制度，这是我国第一部涉及外国人永久居留的国家法律。2015 年 9 月中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》强调实施更加开放务实的永久居留管理政策。2018 年成立了国家移民管理局，由公安部领导，明确将外国人停留居留和永久居留纳入部门管辖。以习近平总书记为核心的党中央高度重视人才工作，实行更加积极、开放、有效的人才政策，2020 年司法部就《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称《永久居留管理条例（征求意见稿）》），公开征求意见，这说明我国当前已经启动制定外国人永久居留相关规定的立法程序，因此本文的选题将针对我国外国人永久居留制度的完善提出相应的建议。
本文选取美国作为比较研究的对象，首先是因为美国移民体系历史悠久且长期吸收大量移民，加利福尼亚一个州的永久居民的人数就超过世界上任一国家的永久居民的数量。其次美国一直被称为移民国家, 移民立法较早，经过多年的发展已经形成了相对完备的移民法律体系，对国际社会影响相对较大。根据国际移民组织（International Organization for Migration, IOM）统计的数据（表 1），2015 年居住地为美国的国际移民占全球总人数的 19.13%。
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国内对于外国人永久居留制度的研究以专著、期刊论文为主。在专著方面，国内学者的研究着眼于永久居留制度的历史发展、存在的不足以及完善的途径。其中张庆元所著《外国人永久居留权制度研究》是首部研究永久居留制度的专著，介绍了永久居留制度的基础理论以及大陆法系和普通法系各国家相关的永久居留制度；[1]王辉耀、苗绿通过《国家移民局》这本专著评述了国际移民在我国发展的现状以及我国构建国家移民管理局的现实基础和将要面临的机遇挑战；[2]梁茂信《美国移民政策研究》系统论述了美国移民法发展历史，详细分析了美国每次移民制度变革背后的历史原因。
期刊论文方面，既包括对美国移民法的研究，也包括对国内外国人永久居留制度的研究。国内学者对美国移民法的研究包括：翁里《解读美国移民法及其人权标准》对国内研究美国移民法做出了突出的贡献，详细论述了美国移民法的演变过程及其背后的人权标准以及在国际上产生的影响；[4]张文宗《美国特朗普政府的移民政策及其影响》论述了特朗普政府保守的移民政策对国内外造成的影响。[5]关于我国永久居留制度的研究主要包括刘国福著《外国人在中国永久居留（中国绿卡）制度评判》，其评析了 2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》立法存在的不足以及完善中国绿卡制度的国际化思路，提出制定《移民法》的立法思路；[6]张庆元、刘小敏著《论我国外国人永久居留权制度的完善》从我国国情出发，从类别、透明度、程序三个方面为完善我国永久居留制度提出可行路径，提出对居留权进行分类，实行“两卡制”的建议。
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2 外国人永久居留制度概述
2.1 国籍、外国人及外国人永久居留
国籍是区分本国人和外国人的标准，指自然人属于某一个国家的国民或公民的法律资格。它是一个人对国家承担效忠义务的根据，同时也是国家对他实行外交保护的依据。[1]当一个人加入一国国籍时，一方面意味着他要接受该国的管理，履行该国法律负担给他的义务，另一方面意味着他有权享受该国提供的服务，行使该国法律赋予其的权利。国籍可以原始取得也可以继有取得，前者的主要依据是血缘、出生地或者两者结合（实际中有主有辅）；后者主要是基于婚姻、收养或者自愿申请归化入籍。
外国人一般认为是在某个国家境内不具有该国国籍而具有他国国籍或无国籍的人。[2]通常外国人的定义由一国国内法界定，如美国《移民与国籍法》中将外国人定义为非美国公民或国民的任何人。[3]在多数国家中，诸如加拿大、日本、中国等对国民和公民的概念不做区分。而在美国国民与公民含义不同，美国《移民与国籍法》第 1101 条 22中规定美国国民指美国公民，或虽不是美国公民，但是要永远效忠美国的人。[4]因此，美国公民也是美国国民，而美国国民不一定是美国公民。我国《出境入境管理法》第89 条则规定外国人是指不具有中国国籍的人。因此，外国人通常是指居住在一国境内而不具有该国国籍的人，实践中主要由居留国对其实施管理，但由于涉及到其国籍国对其拥有的管辖权，因此各国通常对居住在该国的外国人有专门的管理制度。
外国人永久居留，根据本文的研究内容，这里仅包括合法在一国境内居留的外国人，对于非法进入他国的外国人，不属于本文的研究范围。因此在本文中外国人永久居留是指获准合法入境并符合入境国永久居留法律规定的外国人，在入境国内享有的不受居留期限限制以及相当国民待遇的权利。基于此，外国人永久居留首先是一个国家给予外国人在该国永久居住的权利；其次，是给予准许在该国居留的外国人绝大部分的公民权利。
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2.2 外国人永久居留制度
外国人永久居留制度是居留国制定的管理永久居留外国人法律制度的总称，由外国人永久居留申请、审批、取得、丧失、福利待遇及管理体制等一系列管理制度构成。这些制度既包括实体规定也有程序要求，是主权国家对永久居留的外国人进行管理的法律制度的总和。从国际公法的角度，外国人永久居留制度是国家主权的直接体现，国家可以根据自身情况决定是否允许外国人在本国永久居留以及制定相关的管理制度。从当前的发展来看，外国人永久居留制度体现出成文法、为本国争夺高端人力资源、高度贴合各国发展需求的特征。
根据行政法相关理论，本文认为外国人永久居留制度属于一国国内法的行政许可制度，它是经特定的当事人申请，由一国特定的行政主体（如我国国家移民管理局、美国的公民与移民服务局）进行审核，赋予符合条件的当事人在本国永久居留和享有相应的国民待遇的权利。
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2.2 外国人永久居留制度
外国人永久居留制度是居留国制定的管理永久居留外国人法律制度的总称，由外国人永久居留申请、审批、取得、丧失、福利待遇及管理体制等一系列管理制度构成。这些制度既包括实体规定也有程序要求，是主权国家对永久居留的外国人进行管理的法律制度的总和。从国际公法的角度，外国人永久居留制度是国家主权的直接体现，国家可以根据自身情况决定是否允许外国人在本国永久居留以及制定相关的管理制度。从当前的发展来看，外国人永久居留制度体现出成文法、为本国争夺高端人力资源、高度贴合各国发展需求的特征。
根据行政法相关理论，本文认为外国人永久居留制度属于一国国内法的行政许可制度，它是经特定的当事人申请，由一国特定的行政主体（如我国国家移民管理局、美国的公民与移民服务局）进行审核，赋予符合条件的当事人在本国永久居留和享有相应的国民待遇的权利。
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3.1 外国人永久居留制度的法律依据及主要内容 ............................. 9
3.2 管理体制 .......................... 11
4 中美外国人永久居留制度评析 ......................................... 24
4.1 中美外国人永久居留制度共同关注的问题 ............................ 24
4.1.1 通过立法确立外国人永久居留制度 ...................... 24
4.1.2 吸引人才与保障国家安全并重 ........................ 24
5 完善我国外国人永久居留制度的对策建议 ......................... 30
5.1 制定《移民法》，建设全面的外国人永久居留法律体系 .............................. 30
5.2 建立信息管理系统，实现数据共享 ....................... 31
5 完善我国外国人永久居留制度的对策建议
5.1 制定《移民法》，建设全面的外国人永久居留法律体系
完备的移民法律在吸引人才方面发挥着重要的作用，一个国家对移民的态度都体现在本国的移民政策中，完善的移民立法增强了对移民的吸引力。目前国际上许多国家都制定了独立的移民法典，包括美国、法国、德国、加拿大、菲律宾、柬埔寨等国家，各国都相继开始重视对国外高技术人才和资金的引入。我国现阶段关于永久居留的法律规定，主要包括《国籍法》、《出境入境管理法》、《永久居留审批管理办法》、《外国人在中国就业管理规定》、《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》等。总体来看没有专门的关于外国人永久居留的法律，主要以法规和规章为主，效力等级较低和分布较为分散是当前我国外国人永久居留法律规范的特点。为此，结合我国当前的实际情况和需求国家发布了《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，这是我国完善外国人永久居留法律体系的一个新开端。
从长期和稳妥的角度考虑，建议可以在《外国人永久居留管理条例》实施一段时间，积累一定经验后，考虑制定全面综合的涉及外国人管理的《移民法》。这有三方面考虑，一是参考联合国对移民的界定1和其他国家的立法情况，选择《移民法》，既符合各国的习惯称谓，也可以满足对来华较长时间（含永久居留）外国人权利义务予以规范的需求；二是《移民法》要涵盖永久居留外国人管理的全过程，从管理体制、权限配置、申请、监管以及丧失等方面对外国人永久居留的制度做出原则和基础性的规定，为国务院和其他部委制定相应的执行性规定奠定基础；三是在制定《移民法》时要注意和我国既有法律如《出境入境管理法》、《护照法》、《国籍法》等的衔接，使其形成完整统一、协调一致的外国人管理法律规范体系。
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结论
我国经济正处于转型升级的关键时机，在创新驱动发展战略和人才强国战略的共同驱动下，我国亟需引智引才，外国人永久居留制度进行改革和完善刻不容缓。在完善我国外国人永久居留制度的过程中，也要立足我国的国情现状。我国在历史上并非移民国家，并且我国人口众多，就人才市场而言我国面临着低层次劳动力扎堆，高端技术人才稀少的局面。因此，我国的特殊国情要求我们必须把好引进人才的“质量关”，通过外国人永久居留制度真正吸引到我国向高端产业转型中急需的专业人才，同时避免低端劳动力对我国劳动力市场的冲击。本文分别在对中美两国外国人永久居留制度的法律依据及主要内容、管理体制和具体制度进行对比和评析后，建议我国适当借鉴美国的经验，综合我国国情现状来完善我国外国人永久居留制度，建议制定《移民法》，构建全面系统化的外国人永久居留法律体系；在管理制度方面建议建立信息管理系统，实现数据共享；在引进人才过程中，细化永久居留资格的申请类别，引入配额制，按需分配比例；对于投资类和任职类永久居留人员建议建立人才评估机制，保证国家需要；同时为保证永久居民的生活质量，引入担保制，做到担保与服务并举，落实永久居民的社会待遇，促进永久居民的社会融入。
我国经济正处于转型升级的关键时机，在创新驱动发展战略和人才强国战略的共同驱动下，我国亟需引智引才，外国人永久居留制度进行改革和完善刻不容缓。在完善我国外国人永久居留制度的过程中，也要立足我国的国情现状。我国在历史上并非移民国家，并且我国人口众多，就人才市场而言我国面临着低层次劳动力扎堆，高端技术人才稀少的局面。因此，我国的特殊国情要求我们必须把好引进人才的“质量关”，通过外国人永久居留制度真正吸引到我国向高端产业转型中急需的专业人才，同时避免低端劳动力对我国劳动力市场的冲击。本文分别在对中美两国外国人永久居留制度的法律依据及主要内容、管理体制和具体制度进行对比和评析后，建议我国适当借鉴美国的经验，综合我国国情现状来完善我国外国人永久居留制度，建议制定《移民法》，构建全面系统化的外国人永久居留法律体系；在管理制度方面建议建立信息管理系统，实现数据共享；在引进人才过程中，细化永久居留资格的申请类别，引入配额制，按需分配比例；对于投资类和任职类永久居留人员建议建立人才评估机制，保证国家需要；同时为保证永久居民的生活质量，引入担保制，做到担保与服务并举，落实永久居民的社会待遇，促进永久居民的社会融入。
参考文献（略）