一、非法占用海域行政处罚的一般理论
（一）非法占用海域行为的涵义
在行政法领域中，非法占用海域行为是指行政管理相对人违反法律、法规及规章所规定的使用海域过程中应尽的义务，侵害了受我国海域管理相关法律法规所保护的行政关系，给国家利益、社会公共利益、第三人的利益以及海洋行政主管部门对海域的管理秩序造成一定程度的危害，该行为尚未构成犯罪，但应当受到行政处罚。
但在《中华人民共和国海域使用管理法》[1]（以下简称《海域使用管理法》）生效以后，对于非法占用海域行为，所查处的是一种非法状态。其中“占用”既包括“使用海域的行为”，也包括“占用海域的事实”。例如，对于有关海域的工程类项目，在其施工的过程中所作出的非法占用海域的行为，应当予以处罚，同时在该工程完成后，违法行为人对于海域处于继续占用的状态，也应当进行处罚。对于已经停工的项目，在停工期间也一定程度上非法占用了海域，使海域处于了排他使用的状态，所以虽然违法行为人没有“正在使用海域”的行为，但是也应当给予其行政处罚惩治非法占用海域的行为。
根据《海域使用管理法》四十二条的规定，笔者认为非法占用海域行为是指违法行为人未经批准或者骗取批准而使用海域，并达到排他性的效果。“非法占用海域行为”由两部分构成：一是指事实上违法使用海域的行为；二是指占用海域的行为未经过或骗取相关机关的批准。
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（二）非法占用海域行为的分类及其法律责任
非法占用海域的方式有很多种，但违法行为人之所以有非法占用海域的行为，
非法占用海域的方式有很多种，但违法行为人之所以有非法占用海域的行为，
主要是因为对于政治利益或经济利益的盲目追求，以及对非法占用海域行为应当承担法律责任意识的缺乏，笔者将非法占用海域的行为主要作出以下分类：
1.未经批准或者骗取批准进行围填海活动
根据《海域使用管理法》第三条第二款的规定，对于未经批准或者骗取批准，进行围填海活动的行为，海洋行政主管部门应当根据《海域使用管理法》第四十二条对其进行处罚。 根据《海域使用管理法》第四十二条的规定，对于未经批准或者骗取批准而非法占用海域的行为，所给予的行政处罚方式有：执法部门责令违法行为人退还非法占用的海域、要求恢复违法行为人改变的海域，并处海域被非法占用的期间内所占用的海域面积应缴纳海域使用金 5-15 倍以内的罚款。对未经批准或者骗取批准进行围填海活动的，县级以上海洋行政主管部门不但要要求违法行为人退还其非法占用的海域，并处应缴纳的海域使用金 10-20 倍之内的罚款。海域的功能、环境在违法行为人的非法占用海域过程中受到了严重破坏，这种破坏难以修复甚至无法弥补，所以对其规定更为严重的处罚。同时，非法占用海域进行围填海的行为，由于其没有经过相关有效审查，无法证明具有一定的科学性以及是否符合我国的海洋功能区划标准和环境质量要求，很有可能浪费海洋资源，改变原有的海域属性。因此，国家为减少此种现象的发生，对其进行更加严格的管制。对于某些面积较大的围填海项目，也应当根据《海域使用管理法》向国务院报批同意后才可实施。
2.期满后未办理有关手续仍继续使用海域
根据《海域使用管理法》第二十六条规定，海域使用权人应当至少提前 2个月向原批准其合法用海的相关政府申请续期，才能在海域使用有效期届满后继续合法使用海域。原则上，除了损害国家和社会公共利益的，原批准用海的相关政府应当作出准予海域使用权人续期的决定。海域使用权人应当继续依法缴纳海域使用金。
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三、非法占用海域行政处罚存在的问题及原因分析....................... 151.未经批准或者骗取批准进行围填海活动
根据《海域使用管理法》第三条第二款的规定，对于未经批准或者骗取批准，进行围填海活动的行为，海洋行政主管部门应当根据《海域使用管理法》第四十二条对其进行处罚。 根据《海域使用管理法》第四十二条的规定，对于未经批准或者骗取批准而非法占用海域的行为，所给予的行政处罚方式有：执法部门责令违法行为人退还非法占用的海域、要求恢复违法行为人改变的海域，并处海域被非法占用的期间内所占用的海域面积应缴纳海域使用金 5-15 倍以内的罚款。对未经批准或者骗取批准进行围填海活动的，县级以上海洋行政主管部门不但要要求违法行为人退还其非法占用的海域，并处应缴纳的海域使用金 10-20 倍之内的罚款。海域的功能、环境在违法行为人的非法占用海域过程中受到了严重破坏，这种破坏难以修复甚至无法弥补，所以对其规定更为严重的处罚。同时，非法占用海域进行围填海的行为，由于其没有经过相关有效审查，无法证明具有一定的科学性以及是否符合我国的海洋功能区划标准和环境质量要求，很有可能浪费海洋资源，改变原有的海域属性。因此，国家为减少此种现象的发生，对其进行更加严格的管制。对于某些面积较大的围填海项目，也应当根据《海域使用管理法》向国务院报批同意后才可实施。
2.期满后未办理有关手续仍继续使用海域
根据《海域使用管理法》第二十六条规定，海域使用权人应当至少提前 2个月向原批准其合法用海的相关政府申请续期，才能在海域使用有效期届满后继续合法使用海域。原则上，除了损害国家和社会公共利益的，原批准用海的相关政府应当作出准予海域使用权人续期的决定。海域使用权人应当继续依法缴纳海域使用金。
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二、非法占用海域行为及其行政处罚现状
（一）非法占用海域行为的现状
非法占用海域是指行为人未经相关机关的批准或者骗取批准，取得排除他人使用海域的行为。但非法占用的形式不局限于未经批准或骗取批准占用海域，还包括未向有关机关提出申请和已经提出申请但被有关机关拒绝。
根据《海域使用管理法》第十九条的规定，对于国务院批准的海域使用申请，应当由国务院的海洋行政主管部门进行登记，并由其向申请用海人颁发证书；对于地方人民政府批准的海域使用申请，应当由地方政府进行登记，并由其向申请用海人颁发证书。用海人在领取海域使用权证书之日起享有海域使用权。因此，国务院或人民政府的批准登记是用海人获得海域使用权证书的必要前提，否则属于非法占用海域的行为。
以下是笔者选取最具代表性的时间段来说明非法占用海域行为这一现象。
（一）非法占用海域行为的现状
非法占用海域是指行为人未经相关机关的批准或者骗取批准，取得排除他人使用海域的行为。但非法占用的形式不局限于未经批准或骗取批准占用海域，还包括未向有关机关提出申请和已经提出申请但被有关机关拒绝。
根据《海域使用管理法》第十九条的规定，对于国务院批准的海域使用申请，应当由国务院的海洋行政主管部门进行登记，并由其向申请用海人颁发证书；对于地方人民政府批准的海域使用申请，应当由地方政府进行登记，并由其向申请用海人颁发证书。用海人在领取海域使用权证书之日起享有海域使用权。因此，国务院或人民政府的批准登记是用海人获得海域使用权证书的必要前提，否则属于非法占用海域的行为。
以下是笔者选取最具代表性的时间段来说明非法占用海域行为这一现象。
根据《中国海洋行政执法统计年鉴》[5]中的数据显示，
2001 年全国海域使用检查项目约为 638 个，总检查次数为 1286 次，共发现违法行为 515 起；2007年检查项目增加到 22855 个，检查次数为 44193 次，发现违法行为 2082 起。
承办案件数从 2003 年的 851 件，增加到 2007 年的 1539 件；2007 年行政处罚决定和办结案件数均是 2003 年的 1.5 倍以上。决定罚款额由 2003 年的1772.58 万元，上升到 2007 年的 15882 万元；2007 年已收缴罚款额是 2003 年的 18.5 倍。
承办案件数从 2003 年的 851 件，增加到 2007 年的 1539 件；2007 年行政处罚决定和办结案件数均是 2003 年的 1.5 倍以上。决定罚款额由 2003 年的1772.58 万元，上升到 2007 年的 15882 万元；2007 年已收缴罚款额是 2003 年的 18.5 倍。
根据执法人员的叙述，2018 年自然资源部引发并实施《渤海综合治理共建战行动计划》[6]，该计划是习总书记为全面贯彻党中央、国务院决策部署，打好渤海综合治理攻坚战，目前该计划的实施确实取得了显著的效果，环渤海地区的非法占用海域现象大幅下降，经调查约每月 1-2 起非法占用海域案例，达到了整治目的。
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（二）非法占用海域行为行政处罚的现状
1.立法现状
关于非法占用海域行为的行政处罚涉及的法律法规主要有：《海域使用管理法》、《海域使用权管理规定》、《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》以及《报国务院批准的项目用海审批办法》等其他法律文件。而地方层面也相应的出台了配套地方性海域使用管理法规来规范用海人的海域使用秩序。
《海域使用管理法》是基本法，其目的主要为了规范我国海域使用的管理秩序，对法占用海域行为进行行政处罚，从而使用海人对我国海域有序合法使用，自 2007 年 1 月 1 日起生效。该规定第 47 条是在围填海活动中，行为人超出其申请的合法面积使用海域的行为所需要承担的法律责任，即执法机关有权收回违法行为人超出其审批的海域面积，并对违法行为人作出应缴纳海域使用金 10-20倍的罚款。
1.立法现状
关于非法占用海域行为的行政处罚涉及的法律法规主要有：《海域使用管理法》、《海域使用权管理规定》、《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》以及《报国务院批准的项目用海审批办法》等其他法律文件。而地方层面也相应的出台了配套地方性海域使用管理法规来规范用海人的海域使用秩序。
《海域使用管理法》是基本法，其目的主要为了规范我国海域使用的管理秩序，对法占用海域行为进行行政处罚，从而使用海人对我国海域有序合法使用，自 2007 年 1 月 1 日起生效。该规定第 47 条是在围填海活动中，行为人超出其申请的合法面积使用海域的行为所需要承担的法律责任，即执法机关有权收回违法行为人超出其审批的海域面积，并对违法行为人作出应缴纳海域使用金 10-20倍的罚款。
2004 年，国务院下发了《国务院关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》，该通知为强化我国海域使用的管理，要求各地按照法律规定严格审批海洋开发的活动、控制好本地区的非法占用海域行为。要依法审批海洋开发活动、从严控制非法占用海域的行为。2005 年 3 月，国家海洋局颁布了《关于进一步加强海域使用论证质量管理的通知》，该通知对海域使用论证质量和队伍综合素质的要求有所提高。除此之外，各沿海省市也都出台地方性法规对海域使用制度进行规定，控制违法行为人非法占用海域行为。
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（一）非法占用海域行为处罚存在的问题........................... 15
1.处罚受制于持续使用海域期限的规定......................... 15
2.罚款执行困难且可操作性不强............................... 16
四、完善非法占用海域行政处罚的对策和建议........................... 25
（一）取消非法占用海域时间条件限制............................. 25
（二）规范设定罚款数额和执行方式............................... 26
（三）完善违法所得的认定标准及执行过程......................... 27
四、完善非法占用海域行政处罚的对策和建议
（一）取消非法占用海域时间条件限制
《海域使用管理法》规定，关于“三个月”的含义是行为人根据其对海域将要使用的类型和性质所占用海域的时间，而非是已经投入使用占用海域的时间。同时《海域使用管理法》中的法条规定，只有申请并领取海域使用权证的后的当事人，才可以合法占用海域实施超过三个月以上的用海活动。由此可见，用海人要想合法占用海域进行活动，只能在其取得了海域使用权证后才可以继续实施。未取得海域使用权证使用海域在三个月以内的，也应当认定为违法行为。违法行为从理论上来讲必然侵犯了某一客体，必须得到惩罚。所以对于违法行为就应当给予处罚，不能仅仅因为其占用的时间并没有达到处罚标准就纵容违法现象的频繁发生屡禁不止，使越来越多的违法者在法律的边缘进行违法活动。
行为人临时使用海域的非法占用海域行为也应当立案查处。国家海洋局在《海域使用管理法》颁布后的两年制定了《临时海域使用管理暂行办法》。该办法第二条规定，即使用海时间不超过三个月，只要在我国内水、领海使用特定海域，就应当办理海域使用权证合法用海。所以，即使是临时用海也应当办理临时海域使用证，并符合《海域使用管理法》和国家海洋局制定的办法中的海域权属制度。对于违法行为人未办理临时海域使用证的违法行为不能一概而论，要将临时用海的用途一分为二，若是临时用海进行经营类活动，应当立案查处；若是临时用海进行非经营类活动，可以要求违法行为人对其自身违法行为造成海域的破坏恢复到原始状态，限期拆除其搭建的违章建筑，而无需对其收缴海域使用金。
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结论
近些年来，海洋行政管理部门对非法占用海域行为的行政处罚力度不断加大，非法占用海域现象得到了一定程度上的整治。但是仍然存在了很多违法行为人不顾风险继续违法用海的案件。本文通过对非法占用海域目前的现状及其行政处罚的现状，分析出执法人员在行政处罚过程中所面临的问题及造成这些问题的主观原因和客观原因，对非法占用海域行政处罚的具体措施：恢复海域使用原状、没收违法所得、罚款等执行过程中所带来的问题进行深刻研究，结合实际情况以及笔者在调研非法占用的海域过程中，执法人员给出的执法经验进行总结，给出相关的对策，以期从本质上解决非法占用海域行为行政处罚的执行难题。同时本文也通过对行政处罚问题的推敲与揣摩，提出弥补法律上不足的建议，充实了非法占用海域的相关理论，同时也为海洋行政主管部门处罚非法占用海域这一现象开辟新思路。
近些年来，海洋行政管理部门对非法占用海域行为的行政处罚力度不断加大，非法占用海域现象得到了一定程度上的整治。但是仍然存在了很多违法行为人不顾风险继续违法用海的案件。本文通过对非法占用海域目前的现状及其行政处罚的现状，分析出执法人员在行政处罚过程中所面临的问题及造成这些问题的主观原因和客观原因，对非法占用海域行政处罚的具体措施：恢复海域使用原状、没收违法所得、罚款等执行过程中所带来的问题进行深刻研究，结合实际情况以及笔者在调研非法占用的海域过程中，执法人员给出的执法经验进行总结，给出相关的对策，以期从本质上解决非法占用海域行为行政处罚的执行难题。同时本文也通过对行政处罚问题的推敲与揣摩，提出弥补法律上不足的建议，充实了非法占用海域的相关理论，同时也为海洋行政主管部门处罚非法占用海域这一现象开辟新思路。
由于笔者所学知识有限，且理论功底相对浅薄，本文更多的是通过与海洋行政主管部门的相关人员请教与沟通，找出目前对于非法占用海域现象做出的行政处罚过程中所带来的问题，并结合实际给出相应的对策，今后笔者将会学习并整合相关的理论知识，对本文研究的问题进行更深层次的研究与探讨。
参考文献（略）
参考文献（略）