1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
全球由于受到环境危机、气候变化危机的影响，导致能源危机也愈来愈严重且成为一个全球化的问题。在此背景下，许多国家纷纷认识到必须发展可再生能源以调整不合理的能源结构，陆续提出明确的发展目标并制定相关法律法规。我国为发展可再生能源，颁布并实施一系列促进可再生能源健康发展的法律法规，特别是 2006 年国家公布并实施《可再生能源法》，为我国可再生能源开发利用提供一部基础性法律，其中将可再生能源总量目标制度、全额保障性收购制度以法律形式进行规定。在我国可再生能源开发利用中，由于我国风能资源丰富且分布较广，所以风能最具大规模商业开发潜质，相较其他可再生能源而言具有无法比拟的优势，风力发电是风能利用的主要形式。据全球风能理事会统计，截至2018 年底全球累计风电装机容量已达 591GW，按照当前发展速度到 2022 年底全球累计风电装机容量预计达到 840GW。[1] 我国从 1986 年开始发展风电，到2010 年我国风电累计并网装机容量已经跃居世界第一。我国在 2016 年出台的《电力发展“十三五”规划》和《风电发展“十三五”规划》，规划中指出：“到2020 年底，风电累计并网装机容量确保达到 2.1 亿千瓦以上，其中海上风电并网装机容量达到 500 万千瓦以上”。[2]截止 2018 年底，我国累计风电装机容量已达 2.07 亿千瓦（等于 207GW），据此发展速度推算，到 2020 年，风电累计装机量将达到 2.2 亿千瓦，要高于“十三五”规划设定的目标。
虽然近些年来我国风电产业取得突飞猛进的发展，但是也要清醒的看到高速发展背后也存有难题——“弃风”现象。据统计，
2011 年至 2019 年 6 月我国弃风电量累计达 2130 亿千瓦时（2018 年我国三峡水电站发电量是 923.64 亿千瓦时，
2017 年安徽省年用电量是 1921.5 亿千瓦时）。目前学术界关于风力发电的研究较多的集中在风电产业现状及前景、风力发电技术等领域，对于研究制定风力发电法律制度，从而能够有效解决风力发电“弃风”现象的研究比较有限。其中，大部分研究主要集中在对国外发达国家风力发电法律形成与演变进行清晰分析和总结，但是缺乏对我国风电产业制度构建专门化研究。美德等发达国家风电产业法律法规体系较为完善，不但有丰富的理论研究做支撑，而且对解决“弃风”问题发挥有效作用。因此，应该在借鉴风电产业较发达国家法律法规体系的基础上，逐步完善我国的风电产业法律法规体系，为解决“弃风”问题提供法律保障。
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1.2 研究综述
1.2.1 国内研究动态
我国的风电产业发展相比较国外起步较晚，20 世纪 80 年才正式进入产业式发展，但是随着我国风电产业的迅速发展，关于可再生能源的研究也日益深入。我国对风电的研究领域甚广，主要沿着管理学、经济学、法学等学科的方向发展，其中对于解决“弃风”现象法律层面的关注较少。在法学领域的主要研究成果如下：
（一）研究修订《可再生能源法》，扭转新能源的地位
由于可再生能源在我国《可再生能源法》中的地位缺失，导致我国可再生能源优先发展表达不够准确和清晰，对其概念的理解不够深入。而为了满足经济社会发展的电力需求，在电力调度上化石能源往往优先可再生能源。
朱艳丽基于“能源三难选择”视角对弃风弃光问题进行了研究，她强调应当充分发挥《可再生能源法》在指导新能源发展中的突出作用，但其规定过于笼统，无法有效的对新能源发展进行有力指导，由于自身的缺陷，无法扮演好其在新能源发展过程中的重要角色。应该修订《可再生能源法》，逐步突出新能源的地位，扭转传统能源消费惯性，尤其要在《可再生能源法》中明确规定“非化石能源无条件替代化石能源”的原则。
1.2.1 国内研究动态
我国的风电产业发展相比较国外起步较晚，20 世纪 80 年才正式进入产业式发展，但是随着我国风电产业的迅速发展，关于可再生能源的研究也日益深入。我国对风电的研究领域甚广，主要沿着管理学、经济学、法学等学科的方向发展，其中对于解决“弃风”现象法律层面的关注较少。在法学领域的主要研究成果如下：
（一）研究修订《可再生能源法》，扭转新能源的地位
由于可再生能源在我国《可再生能源法》中的地位缺失，导致我国可再生能源优先发展表达不够准确和清晰，对其概念的理解不够深入。而为了满足经济社会发展的电力需求，在电力调度上化石能源往往优先可再生能源。
朱艳丽基于“能源三难选择”视角对弃风弃光问题进行了研究，她强调应当充分发挥《可再生能源法》在指导新能源发展中的突出作用，但其规定过于笼统，无法有效的对新能源发展进行有力指导，由于自身的缺陷，无法扮演好其在新能源发展过程中的重要角色。应该修订《可再生能源法》，逐步突出新能源的地位，扭转传统能源消费惯性，尤其要在《可再生能源法》中明确规定“非化石能源无条件替代化石能源”的原则。
魏琼在研究我国地方政府“弃风限电”的法律规制中提出，导致当前“弃风限电”现象愈演愈烈，是由于现行法律制度不能规制地方政府的不当干预。她认为应该在《可再生能源法》中直接明确规定可再生能源对不可再生化石能源的“替代”地位，而非将可再生能源的开发利用列为能源发展的“优先”领域。“优先”与“替代”是两种有联系却又有根本区别的角色定位：“优先”指不可再生能源与可再生能源有先后之别，逻辑上并不当然意味着在先者应该“替代”在后者，换言之，“优先”只是把不可再生能源放在相对次要的地位，并不否认不可再生能源行业的发展；而“替代”却意味着可再生能源不仅“优先”而且最终要“替代”不可再生能源，换言之，“替代”对不可再生能源行业的发展持否定态度，不仅要促进可再生能源行业的优先发展，而且还要采取措施限制不可再生能源行业的发展。[5]应在立法上确立可再生新能源替代不可再生的化石能源的角色定位，并尽快制定 100％可再生能源电力的目标以推进能源结构完成根本转型。
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2 我国能源发展战略及风电产业发展现状
2.1 我国能源发展战略
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2 我国能源发展战略及风电产业发展现状
2.1 我国能源发展战略
我国不仅国土面积广大，而且经济体量全球排名第二，是电力能源需求大国，现今，保障能源安全、促进能源发展方式转型升级、促进能源可持续发展进程事关我国国家能源安全，因此我国能源发展战略需要适合基本国情。
国家能源安全需要明确的能源发展战略做指引，为此，国务院办公厅于 2014年发布了《能源发展战略行动计划（2014-2020 年）》，以下简称“战略计划”，该战略计划在中长时期内对我国的能源战略提出了总体要求，主要包含四大战略，即节约优先战略、立足国内战略、绿色低碳战略、创新驱动战略。该四大能源战略的提出对我国今后的能源发展方向指明了出路，同时为我国的能源安全建立健全安全保障体系提供了可以借鉴依靠的理论基础，是我国实现伟大中国梦的重要保障。
国家能源安全需要明确的能源发展战略做指引，为此，国务院办公厅于 2014年发布了《能源发展战略行动计划（2014-2020 年）》，以下简称“战略计划”，该战略计划在中长时期内对我国的能源战略提出了总体要求，主要包含四大战略，即节约优先战略、立足国内战略、绿色低碳战略、创新驱动战略。该四大能源战略的提出对我国今后的能源发展方向指明了出路，同时为我国的能源安全建立健全安全保障体系提供了可以借鉴依靠的理论基础，是我国实现伟大中国梦的重要保障。
2.1.1 节约优先战略
自1978 年以来，我国的经济发展是粗放式的，在能源领域以煤炭、石油等传统化石能源为主要消费主体，钢铁、有色、建材、化工四大高耗能产业用能约占一半，随着社会不断发展进步，这种粗放型的能源生产和利用方式难以满足人们对能源日益增加的需求。因此，国家提出节约优先的能源战略，建立节能型社会是最为关键一步。
2.1.2 立足国内战略
该战略计划指出，当前世界国际政治经济环境错综复杂，作为能源需求巨大的经济体，我国目前面临非常严峻的国家能源安全考验，我们必须依据我国实际情况，坚持国家能源安全战略，着重发展本国内的能源供应渠道，切实解决我国的能源需求后顾之忧。对此，战略计划明确提出建设能源安全保障体系和能源储备应急体系要求：“到 2020 年，基本形成比较完善的能源安全保障体系。国内一次能源生产总量达到 42 亿吨标准煤，能源自给能力保持在 85%左右，石油储采比提高到 14-15，能源储备应急体系基本建成。”以此确保我国能源资源的能源安全。
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2.2 我国风电产业发展基本情况
自1978 年以来，我国的经济发展是粗放式的，在能源领域以煤炭、石油等传统化石能源为主要消费主体，钢铁、有色、建材、化工四大高耗能产业用能约占一半，随着社会不断发展进步，这种粗放型的能源生产和利用方式难以满足人们对能源日益增加的需求。因此，国家提出节约优先的能源战略，建立节能型社会是最为关键一步。
2.1.2 立足国内战略
该战略计划指出，当前世界国际政治经济环境错综复杂，作为能源需求巨大的经济体，我国目前面临非常严峻的国家能源安全考验，我们必须依据我国实际情况，坚持国家能源安全战略，着重发展本国内的能源供应渠道，切实解决我国的能源需求后顾之忧。对此，战略计划明确提出建设能源安全保障体系和能源储备应急体系要求：“到 2020 年，基本形成比较完善的能源安全保障体系。国内一次能源生产总量达到 42 亿吨标准煤，能源自给能力保持在 85%左右，石油储采比提高到 14-15，能源储备应急体系基本建成。”以此确保我国能源资源的能源安全。
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2.2 我国风电产业发展基本情况
2.2.1 风力发电
风力发电是指把风的动能转化为电能的过程，风的动能来源于地表空气的不断流动，带动风电机叶片转动，再通过增速机提高其转动速度进而产生电力。
风力发电根据不同方式可以有不同分类方法，按项目控制方式可分为集中式风电、分布式风电和分散式风电；按照项目分布的自然环境可分为陆上风电和海上风电。自 2013 年起，我国海上风电也在快速发展，每天均实现稳定的增长，发电量能逐年放大；同时，我国陆上风电并网量也呈稳步增长的趋势。
风力发电是指把风的动能转化为电能的过程，风的动能来源于地表空气的不断流动，带动风电机叶片转动，再通过增速机提高其转动速度进而产生电力。
风力发电根据不同方式可以有不同分类方法，按项目控制方式可分为集中式风电、分布式风电和分散式风电；按照项目分布的自然环境可分为陆上风电和海上风电。自 2013 年起，我国海上风电也在快速发展，每天均实现稳定的增长，发电量能逐年放大；同时，我国陆上风电并网量也呈稳步增长的趋势。
2.2.2 我国风电产业装机情况
我国对风电能源产业的发展十分注重，特别是 21 世纪以来，积极转移发展重心，将发展重心由过去的能源开发转移到现在的能源结构调整与产业优化。特别是 2006 年的《可再生能源法》出台以后，我国风电产业就走上了“快车道”。
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我国对风电能源产业的发展十分注重，特别是 21 世纪以来，积极转移发展重心，将发展重心由过去的能源开发转移到现在的能源结构调整与产业优化。特别是 2006 年的《可再生能源法》出台以后，我国风电产业就走上了“快车道”。
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3 我国风电产业弃风现状、原因及法律困境...............................12
3.1 我国风电产业弃风现象现状..................................................12
3.2 我国风电产业弃风现象原因分析.......................................13
4国外解决弃风现象法律规制分析及评价.........................21
4.1 国外解决弃风现象法律规制分析......................................21
4.2 国外解决弃风现象法律规制经验启示................................26
5 我国风电产业弃风现象法律应对建议.........................26
5.1 完善我国风电产业立法体系......................................26
5.2 落实可再生能源电力消纳保障机制.............................27
5 我国风电产业弃风现象法律应对建议
5.1 完善我国风电产业立法体系
5.1.1 修订《可再生能源法》，扭转新能源的地位
虽然我国已经颁布《可再生能源法》，但是由于该法对可再生能源优先发展地位相较传统化石能源地位未能进行准确和清晰地表述，优先发展地位过于原则，直接导致可再生能源在发展遇到阻碍，这也是风电产业发展过程中产生“弃风”现象根源所在。长期以来，我国的能源主体主要是化石能源，因此在电力调度上，优先满足化石能源发电小时数。[44]虽然我国制定《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》，但是该制度在推行过程中并没有像制度建构得那样完美。因为在实践过程中出现要求全额保障发电量和实际发电量不能够相一致，往往会发生实际发电量大于全额保障发电量，导致超出部分发电量无一定的保障。例如，相关主体给予保障指标 4000 小时，而实际风电发电量是 6000 小时，那么对于其实际超出的 1000 小时发电量就无法得到全额保障收购，国家对此也并无相应的法律法规规定，对于风电产业来说就容易发生“弃风”现象。因此，要想从根本上解决风电产业“弃风”问题，还是要对《可再生能源法》中可再生能源的发展地位重新定位。
虽然我国已经颁布《可再生能源法》，但是由于该法对可再生能源优先发展地位相较传统化石能源地位未能进行准确和清晰地表述，优先发展地位过于原则，直接导致可再生能源在发展遇到阻碍，这也是风电产业发展过程中产生“弃风”现象根源所在。长期以来，我国的能源主体主要是化石能源，因此在电力调度上，优先满足化石能源发电小时数。[44]虽然我国制定《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》，但是该制度在推行过程中并没有像制度建构得那样完美。因为在实践过程中出现要求全额保障发电量和实际发电量不能够相一致，往往会发生实际发电量大于全额保障发电量，导致超出部分发电量无一定的保障。例如，相关主体给予保障指标 4000 小时，而实际风电发电量是 6000 小时，那么对于其实际超出的 1000 小时发电量就无法得到全额保障收购，国家对此也并无相应的法律法规规定，对于风电产业来说就容易发生“弃风”现象。因此，要想从根本上解决风电产业“弃风”问题，还是要对《可再生能源法》中可再生能源的发展地位重新定位。
我国颁布的《可再生能源法》存在固有不足，没能够把可再生能源在各类能源中的重要地位凸显出来，而且三十二条的法律条款规定的都比较原则，后续也没有相应的司法解释出台，该部法律对于可再生能源发展中遇到的像“弃风”问题没有具体指导作用。例如，本法第十五条规定，“在电网未覆盖的地区，由国家扶持建设可再生能源独立电力系统以提供电力服务。”对于本法中所规定的独立电力系统，政府应该如何扶持并没有相关的规定出台，因此就会对建设独立电力系统具体工作带来困扰。另外，第十六条规定，鼓励开发生物质能。但是，对于可再生能源发展并没有相配套的具体激励措施，没有发挥作用。在我国立法中确立“新兴能源无条件替代化石能源”的原则，
[45]为发展可再生能源发展创造一个法律上保障环境，解决可再生能源发展过程中的阻碍。
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6 结论
现如今，能源资源危机和生态环境损坏已成为危害全体人类两大共同难题，在次国际能源环境下，我们不得不重新认识可再生能源对于缓解能源资源压力，彻底整治能源环境资源损坏，起到的不可代替的作用。[52]尤其对于现今正高速发展经济已经成为全球第二大经济体的中国来说，切实保障能源资源安全，破除其他国家对于我国能源技术封锁，改善国内生态自然环境，鼓励促进风电产业等新兴的可再生能源产业的发展是我国未来要走的必由之路。在此方面，由于我国的地理、气候环境等原因，我国的风电产业有较为深厚的自然条件基础，在我国新兴能源类型中发展势头最为强劲，但“弃风”现象的存在无疑会阻碍我国能源类型多元化的发展进程，也正因如此，对于解决我国“弃风”现象的法律规制备受社会各界，尤其是法学界的关注。我国已确立了一系列具体的风电产业法律制度，为风电产业发展提供有力法律保障，然而由于风电开发经历了爆发式增长后，现有促进风力发电的法律制度暴漏出诸多问题，直接影响制度的长期良性运行。因此，必须在现有的法律法规基础上，借鉴发达国家现今制度及经验，逐步完善我国的风力发电立法制度体系、完善风电产业总量目标制度，明确总体发展方向；要落实风电消纳保障机制，运用法律手段有效解决消纳问题；相关责任主体要加强监管，解决风电产业发展中发生的“弃风”现象，确保高效利用风能资源，为我国转变能源结构和推进低碳社会发展提供支持。
参考文献（略）
参考文献（略）