一、放贷人理论基础探究
（一）放贷人概念辨析
1.放贷人的概念及特征
放贷人是我国金融市场的重要角色之一，是投融资活动中与借款人相对应的概念。从广义角度来看，所谓放贷人是指以盈利为目的，将资金出借给他人并追究利息回报的主体。与民间基于信赖关系产生的资金出借行为不同，放贷人开展放贷活动强调以盈利为目的，出借对象大多与放贷人之间没有熟悉的社会关系。具体而言，放贷人具有如下特征：
第一，放贷人的放贷活动具有经常性。与一般民事主体偶发性的、基于情谊关系的资金出借行为不同，放贷人作为商事主体所从事的放贷活动符合商主体从事商行为的基本特征，即放贷活动是稳定的、连续的经营行为，具有以此为业的特征。
第二，放贷人的放贷目的具有盈利性。商主体开展商事活动的终极目标必然是利益，因此盈利性是放贷人的核心特征之一，这也是放贷人开展的放贷活动与公权力机关、慈善机构、公益组织等基于公益目的发放贷款的区别所在。
2.放贷人的主要类型
按照目前较为常见的划分标准，即按照资金来源进行划分，可以将放贷人分为存款类放贷人和非存款类放贷人两种。其中存款类放贷人开展放贷业务的资金来源主要是公众存款，比如商业银行、村镇银行及其他经监管机构批准的银行业金融机构等；非存款类放贷人开展放贷业务的资金来源则主要是自有资金或以借款、资产证券化等非吸收公众存款方式获得的融入资金，具体而言，非存款类放贷人根据此类主体是否具备放贷资质又可以细分为有资质的非存款类放贷人和无资质的非存款类放贷人，前者如小贷公司，后者如实务中大量存在的以放贷为业的组织及个人。根据前述分类，笔者将我国信贷市场从事放贷业务的主体分为 A类、B 类和 C 类，分别展示如下：
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（二）放贷人法律制度的发展现状
整体来看，目前我国立法中有关放贷人的法律规范较多集中在银行业金融机构，此类法律、法规、规章较多，如《商业银行法》《中国人民银行法》《村镇银行》《村镇银行管理暂行规定》《贷款通则》，以及各类具体的贷款管理办法，如《个人贷款管理暂行办法》《流动资金贷款管理暂行办法》《固定资产贷款管理暂行办法》《汽车贷款管理办法》《助学贷款管理办法》等等。此外，银保监会、人民银行还发布了一系列与贷款业务相关的资产负债比例管理和风险管理方面的监管规章制度。尽管前述规定存在体系性较差，内容稍显陈旧等问题，但相比较而言，对于银行业金融机构开展放贷业务有较好的规范和指引作用。与此同时，对于我国信贷市场的其他放贷主体而言，在顶层制度设计缺失的情况下，制度供给不足的问题更加凸显。
整体来看，目前我国立法中有关放贷人的法律规范较多集中在银行业金融机构，此类法律、法规、规章较多，如《商业银行法》《中国人民银行法》《村镇银行》《村镇银行管理暂行规定》《贷款通则》，以及各类具体的贷款管理办法，如《个人贷款管理暂行办法》《流动资金贷款管理暂行办法》《固定资产贷款管理暂行办法》《汽车贷款管理办法》《助学贷款管理办法》等等。此外，银保监会、人民银行还发布了一系列与贷款业务相关的资产负债比例管理和风险管理方面的监管规章制度。尽管前述规定存在体系性较差，内容稍显陈旧等问题，但相比较而言，对于银行业金融机构开展放贷业务有较好的规范和指引作用。与此同时，对于我国信贷市场的其他放贷主体而言，在顶层制度设计缺失的情况下，制度供给不足的问题更加凸显。
1.法律法规缺失
《民法通则》在“债权”一节中对借贷关系作了概括性的承认，第九十条规定：“合法的借贷关系受法律保护”，但并没有进一步明确如何认定借贷关系的合法性。
《合同法》第十二章是关于借款合同的笼统规定，并没有将偶发性的、基于情谊关系的借款合同与以盈利为目的的借款合同进行区分，立法者在立法时可能也未考虑到信贷市场中以盈利为目的的职业性放贷会形成今天如此大的规模。
中国人民银行于 1996 年颁布了《贷款通则》（以下简称《通则》），其中对放贷主体的规制主要集中在银行与取得金融许可证的正规金融机构上，此类机构主要包括商业银行、信用合作社及受人民银行监管的小额贷款公司、消费金融公司、典当行、汽车金融公司、财务公司等。然而自《通则》颁布以来我国社会经济不断发展，信贷市场中实际从事放贷业务的主体已远远超出前述组织形式，实践中大量组织和个人以自有资金或融入资金经常性的发放贷款并以此为业，《通则》对该类主体的忽视导致该类主体在民间信贷市场中肆意生长，已然成为民间借贷纠纷高发的重要源头。
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二、放贷人制度供给不足造成的影响
《民法通则》在“债权”一节中对借贷关系作了概括性的承认，第九十条规定：“合法的借贷关系受法律保护”，但并没有进一步明确如何认定借贷关系的合法性。
《合同法》第十二章是关于借款合同的笼统规定，并没有将偶发性的、基于情谊关系的借款合同与以盈利为目的的借款合同进行区分，立法者在立法时可能也未考虑到信贷市场中以盈利为目的的职业性放贷会形成今天如此大的规模。
中国人民银行于 1996 年颁布了《贷款通则》（以下简称《通则》），其中对放贷主体的规制主要集中在银行与取得金融许可证的正规金融机构上，此类机构主要包括商业银行、信用合作社及受人民银行监管的小额贷款公司、消费金融公司、典当行、汽车金融公司、财务公司等。然而自《通则》颁布以来我国社会经济不断发展，信贷市场中实际从事放贷业务的主体已远远超出前述组织形式，实践中大量组织和个人以自有资金或融入资金经常性的发放贷款并以此为业，《通则》对该类主体的忽视导致该类主体在民间信贷市场中肆意生长，已然成为民间借贷纠纷高发的重要源头。
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二、放贷人制度供给不足造成的影响
（一）借款人权益难保障
1.借款人多头借贷风险
我国虽实行民商合一的立法体例，但“我国目前实际上已经基本构筑起较为完整的实质意义经济组织法即商人法体系”①,目前我国对商事主体从事商行为持以鼓励交易、促进交易的态度；对民事主体从事民事行为，在不违反法律规定的前提下也是按意思自治原则认定效力。所以从法律层面上来看，无论借款人是企业还是自然人，我国并没有对借款人向多个放贷人借款的情况予以限制，尊重其自主意愿。实践中，部分放贷人在交易过程中对借款人放贷时，基于利益驱使，缺乏主动审查借款人资信能力的意愿；而部分借款人基于“以贷养贷”、“盲目消费”等目的多头借贷，这类借款人往往缺乏相应的还款能力，为了能够取得贷款对放贷人高额的贷款利息持放纵态度，导致借款人背负自身难以偿还的债务，最终导致诸如“借款人身负高额贷款,无力偿还而跳楼自杀”等惨剧的发生②。
1.借款人多头借贷风险
我国虽实行民商合一的立法体例，但“我国目前实际上已经基本构筑起较为完整的实质意义经济组织法即商人法体系”①,目前我国对商事主体从事商行为持以鼓励交易、促进交易的态度；对民事主体从事民事行为，在不违反法律规定的前提下也是按意思自治原则认定效力。所以从法律层面上来看，无论借款人是企业还是自然人，我国并没有对借款人向多个放贷人借款的情况予以限制，尊重其自主意愿。实践中，部分放贷人在交易过程中对借款人放贷时，基于利益驱使，缺乏主动审查借款人资信能力的意愿；而部分借款人基于“以贷养贷”、“盲目消费”等目的多头借贷，这类借款人往往缺乏相应的还款能力，为了能够取得贷款对放贷人高额的贷款利息持放纵态度，导致借款人背负自身难以偿还的债务，最终导致诸如“借款人身负高额贷款,无力偿还而跳楼自杀”等惨剧的发生②。
2.借款人高利贷风险
借贷利率上限的设置实质上是一个较为敏感的问题。一方面，从国家立法层面对借贷利率设置上限，是为了保证国家对资金价格进行有效的引导、降低融资成本、使资金流向实体产业的需要③。另一方面，A 类放贷人之外的信贷市场的活跃、以及信贷市场中远超银行贷款利率的放贷活动充分表明，我国目前设置的利率上限已满足不了放贷人的经营需要。税费、运作成本、资金损失风险等费用加之资本的逐利性，驱使 C 类放贷人屡屡突破法定利率上限开展放贷活动。
借贷利率上限的设置实质上是一个较为敏感的问题。一方面，从国家立法层面对借贷利率设置上限，是为了保证国家对资金价格进行有效的引导、降低融资成本、使资金流向实体产业的需要③。另一方面，A 类放贷人之外的信贷市场的活跃、以及信贷市场中远超银行贷款利率的放贷活动充分表明，我国目前设置的利率上限已满足不了放贷人的经营需要。税费、运作成本、资金损失风险等费用加之资本的逐利性，驱使 C 类放贷人屡屡突破法定利率上限开展放贷活动。
我国法定的 24%和 36%两条贷款年利率红线笔者不再赘述，放贷人收取超过年利率 36%的利息部分我国法律不再保护，但也并未受法律惩罚。由于放贷人拥有是否放贷的决定权，借款人作为资金需求方，在放贷活动中往往处于弱势地位，其迫切需求资金的心理使得放贷人对于放贷数额、利率、期限等拥有掌控权。实践中，借款人在借款时面对高额利率、“砍头息”、“阴阳合同”等状况层出不穷，面对放贷人以管理费、咨询费等名目变相收取高额利息、将利息计入本金签订合同、提前从本金中扣除利息等做法仍然不得不全盘接受。而法律法规的缺失导致发生纠纷时举证难、认定难，借款人利益难以得到保障。
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（二）放贷人权益难保障
1.内部监管不专业
银行业金融机构之外的信贷市场作为新兴的市场，多概念多形式的放贷人先后涌现，导致放贷人监管困难、定义模糊，自身的发展也缺乏规划。除自然人之外的许多放贷人对于自身内部管理控制制度的建设并不重视，没有形成审慎经营的理念，在构建组织内部的放贷环节时漏洞百出。首先是放贷人的专业性不强，缺乏系统的培训，专业素质低，在对借款人进行资信审查时难以做到全面、准确的评估，容易发生坏账风险。其次，部分放贷人合规意识薄弱，通过个人账户进行放款操作，合规风险较大。最后，因放贷人的业务人员收入往往与贷款业绩挂钩，廉政风险也是许多放贷人不得不面对的难题：实践中业务人员为了业绩收入，即使借款人冒用他人身份证、提供虚假的证明文件，业务人员视而不见或主动与借款人串通，使得借款人骗取贷款，产生较大的法律风险。
1.内部监管不专业
银行业金融机构之外的信贷市场作为新兴的市场，多概念多形式的放贷人先后涌现，导致放贷人监管困难、定义模糊，自身的发展也缺乏规划。除自然人之外的许多放贷人对于自身内部管理控制制度的建设并不重视，没有形成审慎经营的理念，在构建组织内部的放贷环节时漏洞百出。首先是放贷人的专业性不强，缺乏系统的培训，专业素质低，在对借款人进行资信审查时难以做到全面、准确的评估，容易发生坏账风险。其次，部分放贷人合规意识薄弱，通过个人账户进行放款操作，合规风险较大。最后，因放贷人的业务人员收入往往与贷款业绩挂钩，廉政风险也是许多放贷人不得不面对的难题：实践中业务人员为了业绩收入，即使借款人冒用他人身份证、提供虚假的证明文件，业务人员视而不见或主动与借款人串通，使得借款人骗取贷款，产生较大的法律风险。
2.外部监管混乱
目前我国对于放贷人的监管极为混乱，过度监管与监管真空并存。《贷款通则》规定了一切从事放贷业务的机构均应当接受中国人民银行的监管，而据表 1.2的统计，典当行从事放贷活动又有商务部及当地公安机关行使监管职能；小额贷款公司由省级政府指定部门及人民银行共同行使监管职能；财务公司、消费金融公司、汽车金融公司除人民银行外，银保监会行使主要监管职能。如此多的监管机构参与到放贷活动的监管之中，如何协调各监管机构之间的职能、防止监管冲突是一个值得商榷的问题，也并未有成文的规范负责对“究竟由谁监管谁”作出明确解释①。
与 B 类放贷人监管过度判若水火的，是 C 类放贷人的监管缺失。我国并没有明文禁止自然人、企业向他人提供借贷，也并不禁止企业、自然人从前述行为中收取利息。然而，自然人、企业经常性的、反复性的向他人提供借款，显然形成了事实上的商行为，成为了事实上的放贷人。而我国并没有任何一部法律法规对自然人、企业从事职业性放贷进行规制，监管部门也随之缺位，导致民间借贷纠纷高发，严重影响我国多层次信贷市场的秩序稳定。
内部监管的不足与外部监管的缺乏同时并存，加之多头借贷的现象也没有得到改善，加大了放贷人的资金回流风险，对于以自有资金开展业务的放贷人而言可能导致较大的财产损失，对于还通过其他渠道融资的放贷人而言，不但遭受了资金损失，还很容易导致资金链断裂、进而背负巨额债务，引发金融市场的连锁反应。
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目前我国对于放贷人的监管极为混乱，过度监管与监管真空并存。《贷款通则》规定了一切从事放贷业务的机构均应当接受中国人民银行的监管，而据表 1.2的统计，典当行从事放贷活动又有商务部及当地公安机关行使监管职能；小额贷款公司由省级政府指定部门及人民银行共同行使监管职能；财务公司、消费金融公司、汽车金融公司除人民银行外，银保监会行使主要监管职能。如此多的监管机构参与到放贷活动的监管之中，如何协调各监管机构之间的职能、防止监管冲突是一个值得商榷的问题，也并未有成文的规范负责对“究竟由谁监管谁”作出明确解释①。
与 B 类放贷人监管过度判若水火的，是 C 类放贷人的监管缺失。我国并没有明文禁止自然人、企业向他人提供借贷，也并不禁止企业、自然人从前述行为中收取利息。然而，自然人、企业经常性的、反复性的向他人提供借款，显然形成了事实上的商行为，成为了事实上的放贷人。而我国并没有任何一部法律法规对自然人、企业从事职业性放贷进行规制，监管部门也随之缺位，导致民间借贷纠纷高发，严重影响我国多层次信贷市场的秩序稳定。
内部监管的不足与外部监管的缺乏同时并存，加之多头借贷的现象也没有得到改善，加大了放贷人的资金回流风险，对于以自有资金开展业务的放贷人而言可能导致较大的财产损失，对于还通过其他渠道融资的放贷人而言，不但遭受了资金损失，还很容易导致资金链断裂、进而背负巨额债务，引发金融市场的连锁反应。
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三、域外放贷人制度的启示............................................ 14
（一）放贷人的市场准入制度................................. 14
1.准入资金............................ 14
2.资金来源............................ 15
四、我国放贷人法律体系的建设....................................... 24
（一）立法理念的转变......................................... 24
（二）放贷人市场准入制度的构建................................ 25
1.设置多层次的资本金门槛........................................ 25
2.明确放贷人主体形式........................................... 27
四、我国放贷人法律体系的建设
（一）立法理念的转变
我国胎死腹中的《放贷人条例》和热议多年但迟迟未颁布的《非存款类放贷组织条例》均表明，立法者已经意识到一部专门的法律规范对银行外信贷市场具有重要指导性作用。
在民间资本供给量逐年上涨的态势下，信贷活动必然随之活跃。随着全球市场宏观经济形势的变化，对我国经济市场的影响也立竿见影。在经济下行的压力下，银行业金融机构的贷款政策相应紧缩，A 类放贷人的放贷对象也偏向信用良好、有一定资金实力的对象。此时中小微企业等市场主体作为融资需求方，从 A 类放贷人处融资难度加大，在 A 类放贷人对其市场投资前景不看好的情况下，转而寻求 B 类放贷人或是较高利率的 C 类放贷人融资。C 类放贷人虽然没有放贷资质，也乐于面向中小微企业、以及消费需求不断增长的自然人主体开展信贷业务。立法的缺失导致监管缺位，C 类放贷人的信贷活动缺少了公权力的参与，必然导致纠纷大量增长，反过来对市场形成冲击，造成金融市场不稳定的现象。
基于此，既然以 A、B、C 类放贷人为主的多层次信贷市场的形成是符合市场规律、应运而生的，就不能一叶障目式的将从事放贷的主体局限于目前所谓的“正规”金融机构——即持牌的 A 类和 B 类放贷人。只要通过立法层面的完善，将有资格从事放贷行为的主体进行准确的划分和监管，就能充分发挥法律的指引作用，使民间资本能够正确、有序的参与到金融市场的运作中来，有效为我国缓解市场经济压力。
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结论
通过前文对 B 类放贷人、C 类放贷人的归纳，以及实践中民间借贷纠纷案件庞大的数量证明：无论是监管混乱的 B 类放贷人，还是缺乏监管的 C 类放贷人，他们都是纠纷的制造者和参与者，但问题的源头，归根结底出在我国放贷人理论体系和放贷人法律体系的不完善上面。
笔者通过对我国现有立法体系和监管体系的梳理，以及对实践中放贷人面临的困境的辨析，辅以对域外的放贷人法律制度去芜存菁，提出应当完善我国放贷人法律体系的建设。
放贷人法律体系的建设首先应当转变立法理念，不能够再依靠散乱的部门规章对各类正规金融机构放贷人进行规制，这样既容易导致监管混乱，也容易产生法律冲突；其次，也不能对监管之外的 C 类放贷人的放贷需求视而不见，宜疏不宜堵，承认资信良好的、有风险承担能力的 C 类放贷人的放贷资格，既能够助力中小微企业、农户和其他组织更好的融资，又能够通过良性竞争促进信贷市场发展，让利于借款人，反之，对未经许可的放贷人发放的贷款，法律一概不予保护，；最后，以一部法律层级效力较高的法律或行政法规从顶层角度对放贷人的理论体系给予全面的支撑，使得司法裁判有法可依，地方政府有法可循，依法立规。
在有法可依之后，各级部门应建立相应的配套监管体制，对于合法合规进入市场的放贷人，应当完善从设立到经营再到退出的整个监管流程，保障放贷人合规经营、有序经营，保障借款人合法权益；对于达不到进入放贷市场的要求的放贷人，从严从重加大对不良资本进入信贷市场的打击力度，完善刑事处罚和行政处罚与民事责任之间的衔接，通过严厉的制度打击非法放贷。
参考文献（略）