第一章 行政性失信惩戒概述
1.1 行政性失信惩戒的概念
1.1.1 失信惩戒的概念
严格来说，失信惩戒只是一个被广泛应用于社会信用建设中的实践用语，还达不到规范性法律术语的标准。在我国现行的法律规范体系中，绝大多数法律规范都是笼统的直接使用失信惩戒这一词汇进行法条表述，尚未出现法律条文中对失信惩戒的概念进行明确界定的情形。对失信惩戒概念在理论层面的界定，学者的观点不尽一致：周素萍认为失信惩戒是依据企业和个人的征信信息，通过对信息的记录、公开和使用等方式，提高市场经济活动中失信成本，从而实现对失信主体进行约束和监管的治理模式。它主要是通过法律、经济、道德等手段对社会中的失信行为进行惩罚和震慑，将有严重失信行为的企业和个人从市场的主流中剔除出去。赵期华认为，信用惩戒是以社会主体的信用信息为依据，对社会信用主体做出的违法乱纪、失信爽约、渎职推责、侵权损益行为予以相应惩罚，令其依法承担失信行为不利法律后果的特殊惩戒形式。按惩戒实施主体可以分为行政惩戒、金融惩戒、司法惩戒、社会惩戒、行业惩戒和中介机构惩戒六大类。①李振宁认为信用惩戒是由行政机关采取必要的惩罚约束措施来惩罚失信主体的违法失信行为，令失信者承担生产经营活动不便、资格限制、社会谴责等不利法律后果。②
1.1 行政性失信惩戒的概念
1.1.1 失信惩戒的概念
严格来说，失信惩戒只是一个被广泛应用于社会信用建设中的实践用语，还达不到规范性法律术语的标准。在我国现行的法律规范体系中，绝大多数法律规范都是笼统的直接使用失信惩戒这一词汇进行法条表述，尚未出现法律条文中对失信惩戒的概念进行明确界定的情形。对失信惩戒概念在理论层面的界定，学者的观点不尽一致：周素萍认为失信惩戒是依据企业和个人的征信信息，通过对信息的记录、公开和使用等方式，提高市场经济活动中失信成本，从而实现对失信主体进行约束和监管的治理模式。它主要是通过法律、经济、道德等手段对社会中的失信行为进行惩罚和震慑，将有严重失信行为的企业和个人从市场的主流中剔除出去。赵期华认为，信用惩戒是以社会主体的信用信息为依据，对社会信用主体做出的违法乱纪、失信爽约、渎职推责、侵权损益行为予以相应惩罚，令其依法承担失信行为不利法律后果的特殊惩戒形式。按惩戒实施主体可以分为行政惩戒、金融惩戒、司法惩戒、社会惩戒、行业惩戒和中介机构惩戒六大类。①李振宁认为信用惩戒是由行政机关采取必要的惩罚约束措施来惩罚失信主体的违法失信行为，令失信者承担生产经营活动不便、资格限制、社会谴责等不利法律后果。②
以上学者对失信惩戒的内涵均提出了自己的观点和看法，大致提出了失信惩戒是一种依托于社会信用信息对失信行为进行惩罚和约束的社会治理机制。但是各学者对失信惩戒概念的界定多是以实施后果为侧重点，对失信惩戒的概括还不够全面。笔者认为，
失信惩戒就是指行政机关、司法机关、行业协会、社会组织等社会惩戒主体以其所收集掌握的组织或个人的信用信息为依据，通过对信用信息的记录、公开、使用等手段，从法律、经济、道德等各个方面采取一定的措施对信用主体的失信行为进行约束和规制，
以使得信用主体对其失信行为付出相应代价的社会惩戒机制。
.....................
1.2 行政性失信惩戒的特征
行政性失信惩戒是由行政性惩戒主体在履行社会公共管理职能过程中实施的新型社会治理措施，是我国失信惩戒制度体系中的一个重要组成部分。与失信惩戒制度中由其他惩戒主体实施的司法性惩戒、社会性惩戒、市场性、行业性惩戒措施不同，行政性失信惩戒有其作为行政性信用管理手段鲜明特征。
1.2.1 惩戒主体的行政性
.....................
1.2 行政性失信惩戒的特征
行政性失信惩戒是由行政性惩戒主体在履行社会公共管理职能过程中实施的新型社会治理措施，是我国失信惩戒制度体系中的一个重要组成部分。与失信惩戒制度中由其他惩戒主体实施的司法性惩戒、社会性惩戒、市场性、行业性惩戒措施不同，行政性失信惩戒有其作为行政性信用管理手段鲜明特征。
1.2.1 惩戒主体的行政性
行政性失信惩戒是对社会经济活动中作出失信行为的组织或个人依法进行的行政性监管、约束和规制行为，是一种新型的行政监管手段。因此实施行政性失信惩戒的主体是行使行政管理职能的行政主体，包括行政机关和法律、法规授权或委托的行使行政管理职能的组织（以下统称为行政主体）。而其他社会主体如法院、征信机构、企业等实施的失信惩戒行为由于不是行政主体实施的行政管理行为，不具有行政监管的性质，就不属于行政性失信惩戒。在我国信用建设实践中，行政机关是最主要的信用信息收集、记录、使用主体，其掌握着绝大多数组织或个人的信用信息数据资料。因此，由行政主体来承担对失信行为的监管、约束和惩戒责任是惩罚已有失信行为、遏制潜在失信风险、预防失信行为再发生的最经济、最有效、最合理的选择。
1.2.2 惩戒对象的外部性
行政性失信惩戒是以信用信息为基础，由行使行政管理职能的行政主体依法进行的信用监管行为，其针对的对象是行政惩戒实施主体以外的公民、法人或者其他组织。惩戒对象应当具有明显的外部性特征，要严格区分于行政主体内部的信用管理行为。行政系统内部进行的对有信用问题的公职人员进行政务处分、将公职人员的信用信息纳入政务失信记录等行为都是属于行政系统内部的信用管理行为，所针对的对象是行政系统内部行使行政管理职权的公职人员，不具有外部性特征，不属于本文所探讨的行政性失信惩戒范畴。
.........................
第二章 行政性失信惩戒的历史发展和立法现状
2.1 行政性失信惩戒的历史发展
行政性失信惩戒是在实践中不断变化发展的一种新型信用监管模式，在不同的发展阶段其有着不同的发展规律和特征。为查古以至今，现阶段对行政性失信惩戒问题进行研究，有必要追溯其历史发展轨迹，探寻其历史发展进程和发展规律。行政性失信惩戒的历史发展大致可以分为萌芽阶段、初步发展阶段和加速发展阶段三个部分。
2.1.1 萌芽阶段
我国行政性失信惩戒的萌芽阶段始于 2003 年 10 月党的十六届三中全会的召开，前后延续了近十年时间。众所周知，行政性失信惩戒作为失信惩戒制度的一个重要组成部分，其发展历程必然是伴随着失信惩戒制度的发展而不断向前推进的。在党的十六届三中全会上，党中央首次提出要健全社会信用体系，建立信用监督和失信惩戒制度，失信惩戒制度正式登上历史舞台。①随着此次会议建立失信惩戒制度大政方针的确立，行政性失信惩戒的萌芽开始出现。此后，伴着失信惩戒制度的不断完善和发展，行政性失信惩戒的萌芽也得到了稳步的酝酿和成长。在行政性失信惩戒的萌芽阶段，行政主体在失信惩戒制度构建热潮中开始逐步重视对社会信用的监督和管理，加强了对一些重点领域信用问题的关注。但是行政主体实施的信用监管行为一直未能突破传统监管模式的束缚，还尚未上升到对失信行为进行信用惩戒的高度。2006 年 3 月通过的“十一五规划”提出行政主体要重点加强对信贷、产品质量、纳税三个领域的信用记录和监督。②2007年 3 月，《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》提出国务院各职责部门要立足工作实际，加强对信用市场的监督和管理，探索新型的信用监管方式，提升行政信用监管的能力和水平。③2011 年 10 月，党的十七届六中全会上，党中央把失信惩戒明确为社会信用建设的一项重要举措，提出要扩大社会信用监管领域。逐步扩大的社会信用监管领域进一步增加了行政主体的行政负担，各级主体逐步探索实施更为高效的信用治理模式，行政性失信惩戒呼之欲出。
...........................
2.2 行政性失信惩戒的立法现状
进入二十一世纪以来，我国的社会信用建设进程逐步加快，信用监管领域的法律规范层出不穷，行政性失信惩戒立法体系得到一定的发展。一个包括地方性法规、部委规章、地方性规章和行政规范性文件在内的多层次、立体化行政性失信惩戒法律规范体系初步形成，为我国行政性失信惩戒工作的开展提供了有力的法律支撑，为各项惩戒措施的有效落实提供了基本保障。
2.2.1 中央层面的立法状况
目前我国中央层面尚未制定有关行政性失信惩戒的专门法律和行政法规，实施失信惩戒基础性立法严重不足。但实践中又面临社会信用危机日益严峻、市场信用监管力度不足等实际问题，加强对失信行为的行政性监管，开展行政性失信惩戒工作已刻不容缓。因此，党中央、国务院各部委积极探索、大胆创新，在实践中依据现有的政策文件，先行制定了一系列部门规章和部门规范性文件，这就是现阶段行政性失信惩戒中央层面的立法规范。笔者在北大法宝网站和信用中国网站上以“失信惩戒”“信用”“黑名单”为关键词进行检索，共搜索到中央部委发布的法律规范 93 件，其中部门规章 2 件，部门规范性文件 64 件，部门工作文件 27 件。这些中央部委出台的部门规章和规范性文件数量可观、内容丰富且表现形式多样，具体表现如下：
........................
行政性失信惩戒是以信用信息为基础，由行使行政管理职能的行政主体依法进行的信用监管行为，其针对的对象是行政惩戒实施主体以外的公民、法人或者其他组织。惩戒对象应当具有明显的外部性特征，要严格区分于行政主体内部的信用管理行为。行政系统内部进行的对有信用问题的公职人员进行政务处分、将公职人员的信用信息纳入政务失信记录等行为都是属于行政系统内部的信用管理行为，所针对的对象是行政系统内部行使行政管理职权的公职人员，不具有外部性特征，不属于本文所探讨的行政性失信惩戒范畴。
.........................
第二章 行政性失信惩戒的历史发展和立法现状
2.1 行政性失信惩戒的历史发展
行政性失信惩戒是在实践中不断变化发展的一种新型信用监管模式，在不同的发展阶段其有着不同的发展规律和特征。为查古以至今，现阶段对行政性失信惩戒问题进行研究，有必要追溯其历史发展轨迹，探寻其历史发展进程和发展规律。行政性失信惩戒的历史发展大致可以分为萌芽阶段、初步发展阶段和加速发展阶段三个部分。
2.1.1 萌芽阶段
我国行政性失信惩戒的萌芽阶段始于 2003 年 10 月党的十六届三中全会的召开，前后延续了近十年时间。众所周知，行政性失信惩戒作为失信惩戒制度的一个重要组成部分，其发展历程必然是伴随着失信惩戒制度的发展而不断向前推进的。在党的十六届三中全会上，党中央首次提出要健全社会信用体系，建立信用监督和失信惩戒制度，失信惩戒制度正式登上历史舞台。①随着此次会议建立失信惩戒制度大政方针的确立，行政性失信惩戒的萌芽开始出现。此后，伴着失信惩戒制度的不断完善和发展，行政性失信惩戒的萌芽也得到了稳步的酝酿和成长。在行政性失信惩戒的萌芽阶段，行政主体在失信惩戒制度构建热潮中开始逐步重视对社会信用的监督和管理，加强了对一些重点领域信用问题的关注。但是行政主体实施的信用监管行为一直未能突破传统监管模式的束缚，还尚未上升到对失信行为进行信用惩戒的高度。2006 年 3 月通过的“十一五规划”提出行政主体要重点加强对信贷、产品质量、纳税三个领域的信用记录和监督。②2007年 3 月，《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》提出国务院各职责部门要立足工作实际，加强对信用市场的监督和管理，探索新型的信用监管方式，提升行政信用监管的能力和水平。③2011 年 10 月，党的十七届六中全会上，党中央把失信惩戒明确为社会信用建设的一项重要举措，提出要扩大社会信用监管领域。逐步扩大的社会信用监管领域进一步增加了行政主体的行政负担，各级主体逐步探索实施更为高效的信用治理模式，行政性失信惩戒呼之欲出。
...........................
2.2 行政性失信惩戒的立法现状
进入二十一世纪以来，我国的社会信用建设进程逐步加快，信用监管领域的法律规范层出不穷，行政性失信惩戒立法体系得到一定的发展。一个包括地方性法规、部委规章、地方性规章和行政规范性文件在内的多层次、立体化行政性失信惩戒法律规范体系初步形成，为我国行政性失信惩戒工作的开展提供了有力的法律支撑，为各项惩戒措施的有效落实提供了基本保障。
2.2.1 中央层面的立法状况
目前我国中央层面尚未制定有关行政性失信惩戒的专门法律和行政法规，实施失信惩戒基础性立法严重不足。但实践中又面临社会信用危机日益严峻、市场信用监管力度不足等实际问题，加强对失信行为的行政性监管，开展行政性失信惩戒工作已刻不容缓。因此，党中央、国务院各部委积极探索、大胆创新，在实践中依据现有的政策文件，先行制定了一系列部门规章和部门规范性文件，这就是现阶段行政性失信惩戒中央层面的立法规范。笔者在北大法宝网站和信用中国网站上以“失信惩戒”“信用”“黑名单”为关键词进行检索，共搜索到中央部委发布的法律规范 93 件，其中部门规章 2 件，部门规范性文件 64 件，部门工作文件 27 件。这些中央部委出台的部门规章和规范性文件数量可观、内容丰富且表现形式多样，具体表现如下：
........................
第三章 行政性失信惩戒存在的问题.....................................26
3.1 行政性失信惩戒的法律依据不足................................26
3.2 行政性失信惩戒的适用范围泛化................................28
第四章 行政性失信惩戒的完善路径.......................................36
4.1 完善行政性失信惩戒的法律依据....................................36
4.1.1 完善基础立法、提高法律位阶.................................36
4.1.2 做好与既有法律规范的有效衔接.............................37
第四章 行政性失信惩戒的完善路径
4.1 完善行政性失信惩戒的法律依据
现阶段我国行政性失信惩戒法律规范体系还尚不完善，失信惩戒专门立法缺失，基础性法律法规依据不足。行政主体以规范性文件为惩戒实施依据，存在依据立法层级较低、形式和内容繁杂混乱的现实问题。面对行政性失信惩戒实施法律依据存在的诸多问题，我们应当立足法律规范发展实际，采取多方举措完善和健全行政性失信惩戒法律规范体系。
4.1.1 完善基础立法、提高法律位阶
没有基础性法律法规对行政性失信惩戒进行统一的制度构建和规制，必然容易导致行政主体在实施行政性失信惩戒的过程中遭受法律根基缺失、合法性不足的质疑和诟病，从而严重制约着行政性失信惩戒的有效实施。①因此，完善失信惩戒法律规范体系首先要解决的就是基础性立法不足的问题，制定行政性失信惩戒的基础性法律法规依据，提升立法层级，破除其合法性质疑。
一方面，要抓紧制定出台中央层面专门性法律和行政法规，将行政性失信惩戒的法律依据提升到高位阶的法律和行政法规层面。通过制定国家层面的专门性法律或行政法规将现阶段分散在各部委和各地方立法实践中有关行政性失信惩戒的合理有效实施方案进行归纳、整合，对行政性失信惩戒的适用范围、惩戒标准、惩戒程序和权益救济等法律问题作出统一规范，并且对行政性失信惩戒的设定权、执法权进行原则性规制。②从根本上解决现阶段行政性失信惩戒制度法律根基缺失、合法性不足的现实问题，为行政性失信惩戒的实施建立起基础性的结构框架，为各部门和地方结合惩戒实践制定具体性的失信惩戒法律规范提供合法性依据。
..........................
结语..........................
在社会信用危机日益严重、失信行为屡禁不止的当下，行政性失信惩戒作为一种新型的信用治理手段，正以其独特的制度优势和实践价值得到迅猛发展。这种以信用信息为依托，由行政主体对失信行为进行全方位监管、约束和规制的行政监管手段能有效弥补现有行政监管体系不足，是现阶段惩罚已有失信行为、遏制潜在失信风险、预防失信再发生的最经济、最有效的选择。虽然现阶段行政性失信惩戒制度还不够完善，在实践中还存在着法律依据不足、适用范围泛化、惩戒标准不规范、惩戒程序性规范缺位、权利救济机制缺失等许多丞待解决的问题，但是不能否认其强有力的信用治理效果。实际上，任何制度的发展都不是一蹴而就的，都需要一个在实践中不断发展完善的历程。作为一种新兴的行政监管模式，我们要对其存在的问题和不足给予理解，并在理解的基础上加快完善的脚步。行政性失信惩戒的完善与发展要始终坚持“控权”和“维权”两条主线，坚持合法行政、合理行政、程序正当、高效便民等行政法基本原则。要对行政主体惩戒权力的行使进行必要的控制和约束，防范行政性失信惩戒制度的滥用与泛化。同时还要注重对社会信用主体合法权益的维护，保障其基本权利的行使。总之，我们坚信随着行政性失信惩戒理论和实践的不断完善与发展，随着国家信用体系建设进程的不断加快，行政性失信惩戒实施的规范化和法治化终将实现！
参考文献（略）