一、村民委员会行政诉讼被告资格的立法发展
（一）相关立法
根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，我国行政诉讼被告为行政机关和法律法规授权的组织。①由此不难看出，关于行政诉讼的被告资格问题，依据现行法律只有行政主体才有资格成为行政诉讼被告。法学界对行政主体的通常理解为“依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义实施国家行政管理职能，独立参加行政诉讼，并独立承受相应法律后果的国家行政机关和社会组织”。②这就意味着它不仅能够享有国家行政职权，从事行政管理活动，而且能够以自己的名义行使行政职权和参加行政诉讼，并能够独立对外承担其行为所产生的法律责任。
根据《行诉解释》第一条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服时，所提起的诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。③从这一条中，我们可以看出是以行政行为作为标准来确定行政诉讼的受案范围，而行政诉讼案件的受理范围仅限于当事人不服的行政机关的相关行政行为。
根据《行诉解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会为被告。④可见，只有当事人对村民委员会行使法律、法规、规章授权的行政管理职权的行为不服并提起行政诉讼时，村民委员会才有可能成为行政诉讼的被告。
......................
（二）争议问题
虽然《行诉解释》确立了村民委员会在特定条件下的行政诉讼被告地位，但是仍有学者对行政诉讼中这一特殊被告资格存在争议。目前学术界对于村民委员会的行政诉讼被告资格主要持两种态度：第一，法律、法规、规章授权情形下行政诉讼被告资格的肯定；第二，自治行为情形下行政诉讼被告资格的肯定。
1.法律、法规、规章授权情形下行政诉讼被告资格
关于村民委员会是否可以作为“法律、法规、规章授权”的组织，有学者在其主编的《行政法与行政诉讼法》一书中，将村民委员会列于第六章（其他行政主体）第二节（法律、法规授权的组织），认为村民委员会根据相应组织法的授权可以行使多种行政职能。①另有学者将村民委员会归入授权行政主体。②此时，村民委员会经法律、法规、规章授权的管理行为具有国家行政强制力，具有可诉性。而其他管理行为则应当列为自治行为，不具有可诉性。但是，对于村民委员会实施的管理行为，到底哪一些属于授权性的行政行为，上诉文献也并未作出具体界定。
2.自治行为情形下行政诉讼被告资格
此种情形下，部分学者的观点极具代表性。例如，有学者认为，除了行政机关委托的事务，其行为效果应当归属于委托的行政机关，其他所有村民委员会的管理行为均具有可诉性。因为在其看来，村民委员会的管理事务主要分两类：一是委托事务，
二是自治事务。委托事务是村民委员会接受基层人民政府和县区行政机关的委托而办理的事物。此时村民委员会扮演着国家代理人的角色，所以最终责任由国家承担。而自治事务分为固有事务和授权事务两类，固有事务系《宪法》和《村民委员会组织法》授权获得，授权事务系其他法律法规授权获得。除此之外，行政主体呈现出多样化的趋势，国家不再是唯一的行政主体。国家不仅应该在地域和事务层面进行分权，而且应该加强公民对行政活动的亲身参与，这样才能符合行政民主化的潮流。村民委员会作为村民自治的组织能够履行公共行政职责，并独立享有和承担因此而产生的权利、义务和责任，该自治行为正是公共行政的真实写照。故而，应当确立村民委员会在自治事务中的行政诉讼被告地位。
...................................
二、村民委员会作为行政诉讼被告的法理基础
三、现行司法实践的考察：基于案件的梳理和分析...........................18...................................
二、村民委员会作为行政诉讼被告的法理基础
（一）村民委员会的性质
“农村基层群众性自治组织”是宪法第一百一十一条对村民委员会的定性，③《村民委员会组织法》将村民委员会进一步定性为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。
作为建立在农村的基层群众性自治组织，该组织成立的目的在于维护基层民主、代表群众的意志与利益、为村民自治保驾护航。村民委员会具有以下三个显著特征：第一，基层性，村是我国农村最基层的单位，有着共同利益和要求的村民长期生产、生活、居住在一起，形成了一个公共社区。村民委员会根据村民居住情况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。⑤第二，群众性，村民自治的主体是本村村民，群众性便表现在村民委员会由村民直接选举产生。不得任命、委派和制定。第三，自治性，作为村民自治的执行机构和工作机构，村民委员会向村民会议负责并报告工作，任何组织和个人不得干预。①
（二）村民委员会的职权
虽然《村民委员会组织法》没有对村民委员会的职权进行详细的列举，但根据整部法律间接零散的规定，以及现实的执行情况，村民委员会的主要职权可概括为以下三个方面：
1.管理本地区的公共事务和公益事业，维护公共秩序
“农村基层群众性自治组织”是宪法第一百一十一条对村民委员会的定性，③《村民委员会组织法》将村民委员会进一步定性为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。
作为建立在农村的基层群众性自治组织，该组织成立的目的在于维护基层民主、代表群众的意志与利益、为村民自治保驾护航。村民委员会具有以下三个显著特征：第一，基层性，村是我国农村最基层的单位，有着共同利益和要求的村民长期生产、生活、居住在一起，形成了一个公共社区。村民委员会根据村民居住情况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。⑤第二，群众性，村民自治的主体是本村村民，群众性便表现在村民委员会由村民直接选举产生。不得任命、委派和制定。第三，自治性，作为村民自治的执行机构和工作机构，村民委员会向村民会议负责并报告工作，任何组织和个人不得干预。①
村民对于土地有着极其深厚的感情，源于一直以来土地所能带给他们的生产收益，因此土地就成了村民委员会重点经营和管理的对象。根据《土地管理法》第十条和第五十七条的规定，①村民委员会依法经营和管理属于村集体所有的土地。除村集体土地外，村内经济项目的立项和其他集体财产的收缴与发放亦属于村民委员会对集体财产的管理内容。根据《村民委员会组织法》第二十四条的相关规定，②村民委员会在做到村务公开、接受村民监督的情况下，可提请村民会议讨论决定村提留收缴、水电费的收缴、误工补贴、集体收益所得的使用、救灾款物的发放等事项。与《村民委员会组织法》关于村民委员会对村财务管理相对谨慎的规定不同，由于村民委员会现行粗放的经济管理模式，使得村民委员会基于授权所行使的管理和村民的预期之间往往产生脱节，因此村民对于村民委员会关于集体财产的使用和处分便产生了不满和纠纷。
...............................（二）村民委员会的职权
虽然《村民委员会组织法》没有对村民委员会的职权进行详细的列举，但根据整部法律间接零散的规定，以及现实的执行情况，村民委员会的主要职权可概括为以下三个方面：
1.管理本地区的公共事务和公益事业，维护公共秩序
《村民委员会组织法》第二条第二款关于村民委员会办理“公共事务和公益事业”的规定，赋予了村民委员会的职权范围极其丰富的内涵。考虑到公共事务和公益事业涵盖范围十分广泛，且极具抽象性、概括性。根据村民委员会日常工作的实际情况，
应当概括为组织实施本村建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施，指导村民建设住宅，妥善运用公共资源，管理公共卫生，召集村民会议并向其报告工作等。而公共秩序则主要涉及公共安全以及全村村民生活秩序等方面，如调节民间纠纷、消防安全管理、维护村内治安等。为了有效地行使上述职权，村民委员会组织法规定村民委员会可根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，专门负责相应工作的开展。②由此可见，作为本村行政区域内公共事务的管理者以及公共秩序的维护者，村民委员会行使相应的职权需要遵守相关法律法规的明确授权，在某种程度上来说具有一定的行政性。由于村民委员会对村务的管理行为会与村民的利益产生直接的利害关系，因此村民作为职权向对方必然会为了保障和实现自身权益而与行使公共权力的村民委员会发生冲突。此时，鉴于公权力和其管理职能之间存在的关联性，村民委员会在进行调解时往往会对公权力产生一定的偏袒。那么一种管理者与被管理者的法律关系便在村民委员会和村民之间形成了。
.............................
（一）肯定行政诉讼被告资格的案件................................19
1.宅基地审批............................19
2.依法律、法规、规章授权实施的部分村务公开.........................20
四、特别权力关系理论的启示与借鉴............................27
（一）特别权力关系的概念................................27
（二）特别权力关系理论的发展.................................28
五、村民委员会行政诉讼被告资格制度的类型化构建...............................30
（一）涉及村民身份资格的行为.................................30
1.现行救济路径的缺陷.......................................30
2.村民资格的非契约性...........................32
五、村民委员会行政诉讼被告资格制度的类型化构建
（一）涉及村民身份资格的行为
一般认为，村民是长期生活在农村地区，拥有农业户口，立足于村集体土地，从事相关生产经营活动的农民。认定一个人是否具有村民资格主要考虑以下三个因素：一是在本村生活；二是拥有本村户籍；三是与本村的集体土地具有权利义务关系。因此，村民资格应该理解为一个特定的公民与一个特定的村民自治组织之间产生的法律关系，作为一种准入性的特征和享有权利义务的前提条件。
村民资格的纠纷主要表现在村民自治组织对相关人员村民资格的取消或不赋予，以及在村集体财产性利益分配时对部分村民的“等级化”处理。这主要表现为“外嫁女”村民资格的自动丧失、“上门女婿”村民资格的无法获得、外迁户和大学生户口移出后难以迁回、村民等级的划分等。
1.现行救济路径的缺陷
根据当前司法实践，村民委员会作出的涉及村民身份资格的行为被列为自治范畴。事实上，针对村民委员会作出的涉及村民身份资格的行为能否被纳入司法审查范围，仍存有很大争议。有些人认为在法律尚未对村民身份资格标准进行清晰的界定之前，法院不宜将其纳入审查范围。因为村民的身份资格不仅是农村集体经济组织成员的象征，更是包括了大量与之相关的政治性和财产性利益。村民因其在村集体组织中的身份资格所享有的的财产性权益主要包括：土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地征收补偿款分配权、集体经济收益分配权以及其他集体福利等。此事关乎村民的基本权利，应该有明确的法律规定作为支撑。但是另外一些人认为，虽然法律没有明文规定村民身份资格的确认标准，当村民委员会的行为侵犯了村民的合法权益时，法院不能因此拒绝裁判。
以农村政治经济发展相对发达的江苏省为例，江苏省高级人民法院明确规定：“如何确认农村集体经济组织成员资格，目前并无具体法律可资适用。因此，对土地征用补偿费分配争议中涉及集体经济组织成员资格确定问题，当事人提起民事诉讼的，人民法院不应受理。”②可见，通过私法途径救济权利比较艰难.
.........................
根据当前司法实践，村民委员会作出的涉及村民身份资格的行为被列为自治范畴。事实上，针对村民委员会作出的涉及村民身份资格的行为能否被纳入司法审查范围，仍存有很大争议。有些人认为在法律尚未对村民身份资格标准进行清晰的界定之前，法院不宜将其纳入审查范围。因为村民的身份资格不仅是农村集体经济组织成员的象征，更是包括了大量与之相关的政治性和财产性利益。村民因其在村集体组织中的身份资格所享有的的财产性权益主要包括：土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地征收补偿款分配权、集体经济收益分配权以及其他集体福利等。此事关乎村民的基本权利，应该有明确的法律规定作为支撑。但是另外一些人认为，虽然法律没有明文规定村民身份资格的确认标准，当村民委员会的行为侵犯了村民的合法权益时，法院不能因此拒绝裁判。
以农村政治经济发展相对发达的江苏省为例，江苏省高级人民法院明确规定：“如何确认农村集体经济组织成员资格，目前并无具体法律可资适用。因此，对土地征用补偿费分配争议中涉及集体经济组织成员资格确定问题，当事人提起民事诉讼的，人民法院不应受理。”②可见，通过私法途径救济权利比较艰难.
.........................
本文以《行诉解释》第二十四条关于村民委员会行政诉讼被告的规定为基础，结合特别权力关系理论和《行诉解释》颁布以来司法案例的分析。以目前我国现行司法解释的规定来看，村民委员会作为行政诉讼被告的范围仍然比较狭窄。但是随着国家行政向公共行政的转变，村民委员会的“行政化”日益加深。村民委员会也已不再拘泥于基层自治这么一个相对较小的活动范围，其履行公共行政职责的范围逐渐增大。因此要对村民委员会的行政诉讼被告资格进行准确界定。在当下公共行政的大趋势下，逐渐扩大村民委员会的行政诉讼被告资格范围是一个值得鼓励的趋势。这样做不仅有利于保护村民合法权益，也是对村民委员会行为的适当约束，对于基层民主的发展也是颇为有利的。
本文关于村民委员会行政诉讼被告资格的判断主要立足于对《行诉解释》颁布以来司法案例的分析，由于解释更新的时间有限，加之我国法院对行政诉讼案件较为严格的审查，故而案例样本相对较少。随着我国司法实践的进一步发展，我国村民委员会作为行政诉讼被告的案件范围将会逐渐获得清晰的厘定。
参考文献(略)