一、问题透视：不完全履行法定职责定性不明导致的审判困境
（一）对不完全履行法定职责的性质归属认定不一
学术界对于应该采取何种标准对行政作为与行政不作为进行区分，长期以来都存在着较大争执。主要存在以下五种学说：（1）程序行为说。该种学说认为行政不作为是指行政机关对现有的法律状态不作改变，行政机关只要按照法定程序对相关申请予以答复，就不能将该种行政行为认定为行政不作为；①（2）实质行为说。该种学说认为行政机关对特定申请只是在程序上予以答复，但在实体上没有履行相应职责，那么该种行为应认定为行政不作为；①（3）法律状态说。该种学说认为公民向行政机关或获得有效授权的组织提出申请，该行政机关或获得有效授权的组织在能够实际履行的情形下，拖延履行或迟延履行。此种履行状态主要有合法与违法两种形式，行政主体对本不属于其职责范围内的申请不予答复或拒绝履行，该种行为成立合法的行政不作为，对属于其职责范围内的申请的不履行，该种行为成立违法的行政不作为；②（4）违法说。该种学说认为行政不作为都是违法行为，不存在合法的不作为，具体可以分为不予答复与拒绝作为两种情形。前者是指在法定期限内行政主体不予理会相对人的申请，后者是指行政主体明确拒绝相对人的申请；③（5）具体行政不作为说。该种学说认为行政不作为仅仅指具体行政不作为，抽象行政不作为不属于行政不作为。④
根据不同的划分标准，不完全履行法定职责的行为定性也不相同。部分学者认为，根据我国法律规定，行政相对人认为行政主体在法定期限内不履行其负有的职责的，可以提起行政诉讼要求其依法履行。因此履行期限应当作为构成行政不作为的基本要素，不予答复则是其形式要件。然而对于不完全履行法定职责的行为来说，在程序上已经存在作为状态，因此该种行为应当定性为行政作为。部分学者则主张，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十一条第（四）项和第（五）项等规定，就是我国法律对行政不作为形式要件的具体规定。行政主体对不完全履行法定职责的行为，虽然在外部形态上有动作，但是在实质上其并没有依法履行法定职责，那么它仍属于不为。
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（二）对作为行为的合法性审查难以回应原告对不作为的实质请求
根据《行政诉讼法》第五条的规定，法院对于行政诉讼案件的审理，应当依照合法性审查原则予以审查。按照此原则对不完全履行法定职责案件进行审理时，法院要对行政主体已经作出的行为在实体上以及程序上是否合法予以全面判断。⑤不过存在的问题是，法院对具体行政行为进行合法性审查与原告的诉求之间会存在脱节的情形，尤其是在原告起诉行政主体不作为的诉讼中，法院的审查没有针对性，从而导致大部分行政纠纷没有通过诉讼得到很好的解决。随着我国行政诉讼制度的不断发展，如何妥善的处理好法院对行政行为的合法性审查原则与解决行政争议二者的关系问题日益重要。我国现在的行政诉讼表现出“三高一低”的特点，即行政诉讼判决后原告上访率高、上诉率高、申诉率高、息讼率低。在审判实践中，法院作出的判决，只有从实质上消除了行政争议，才能够真正实现行政诉讼法的立法目的。原因在于，公民、法人、其他组织之所以对行政主体的行为提起诉讼，是由于其认为行政主体在应当履行的职责范围内未完整履行其职责，自己的合法权益受到了侵犯，希望通过诉讼的方式，由法院对行政主体的行为进行审查，进而保护其合法权益，维护其实质利益，而不是只停留在对已经履行的行政行为是否合法的判断上；法院通过行政诉讼对相关行政主体的依法行政予以监督，只不过是司法权对原告的合法权益进行保护的附随性效果。如果法院仅对已履行行为本身进行合法性审查，容易导致原告因未能全部满足其申请请求而不断诉讼，进而造成案结事未了的窘境。
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二、要件审查：不完全履行法定职责的司法审查标准
（一）法定职责的来源
对行政相对人而言，行政机关或者获得法律、法规、有效授权之组织拥有特定的职责就意味着行政相对人拥有相应的请求权。不同的行政机关具有不同的法定职责，同时部门的级别以及部门所在地域的不同，其职责亦有不同。因此，当事人提出不完全履行法定职责之诉，首先要满足被诉行政机关或获得有效授权之组织具有相应法定职责这一前提条件。行政不作为违法，是行政相对人请求国家赔偿的必备条件。而所谓的行政不作为违法，指的是行政主体违反特定之作为义务，所以在判断行政不作为违法与否时，必须先确定行政机关有无作为之义务。在我国现阶段的法律体系下，现行有效的法律、法规没有对行政机关的具体职责作出明确规定，而仅仅是采用概括式的立法模式为行政机关划定一个大致的职责范围。此种方式在面对简单案件时往往很容易判断相关行政主体有没有履行其职责，但在面对复杂、疑难的案件时，准确认定相关行政主体有没有完整履行其职责是比较麻烦的一个问题。面对此类问题，在审理不完全履行法定职责类案件时的首要任务则是判断行政相对人提出的申请是否在行政主体应当履行的职责范围之内。结合前期对收集的典型案例的分析，行政主体法定职责之来源主要包括以下几类：
职权法定是依法行政原则的基本要求之一，所谓职权法定，是指行政机关行使权力的内容及范围等，必须事先由法律作出规定；没有规定，不得随意减损权益或增加义务。①其最本质的特征在于，行政权力及其行使来源于“法定”而非“意定”。行政机关之职责来源于法律、法规或规章的主要有两类：第一类是法律、法规、规章通过列举式的立法模式直接明确规定了行政机关的法定职责；第二类是法律、法规、规章通过间接授权的方式对行政机关的法定职责作出规定。在后者中，通常表现为法律法规通过赋予当事人相关请求权以间接授予相关行政机关或组织相应的法定职责。
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（二）履行法定职责的现实可能性
审判实践中，法院在对行政机关或获得有效授权的组织是否具有某一法定职责判断完毕后，第二步需要判断的则是该行政机关或获得有效授权的组织履行法定职责是否具有现实作为的可能性。所谓现实作为可能性，指的是行政机关或获得有效授权的组织对于其负有的特定职责（或特定作为义务）能够依法履行，不存在阻碍行政机关或组织依法履行其特定职责（或特定作为义务）的客观限制条件。所谓不存在现实作为可能性，主要表现为行政主体主观上具有履行法定职责的意思，客观上亦积极做出了履行法定职责的行为，但是由于意志以外的因素而不能达到依法完整履行法定职责的理想状态。谢邦宇教授在《行为法学》一书中曾提到，“行为的意志因素，是法律所确认的重要因素”。①如果被诉行政主体在履行法定职责的过程当中，由于意志以外的因素导致依法完整履行其法定职责有困难的，那么，由于免责事由的存在，行政机关将不再对不完全履行法定职责的行为承担法律责任。法院在审理案件的过程中，对于不具有现实作为可能性的认定应考虑以下四类情形：
三、裁判适用：不完全履行法定职责的裁判类型.............................28（二）对作为行为的合法性审查难以回应原告对不作为的实质请求
根据《行政诉讼法》第五条的规定，法院对于行政诉讼案件的审理，应当依照合法性审查原则予以审查。按照此原则对不完全履行法定职责案件进行审理时，法院要对行政主体已经作出的行为在实体上以及程序上是否合法予以全面判断。⑤不过存在的问题是，法院对具体行政行为进行合法性审查与原告的诉求之间会存在脱节的情形，尤其是在原告起诉行政主体不作为的诉讼中，法院的审查没有针对性，从而导致大部分行政纠纷没有通过诉讼得到很好的解决。随着我国行政诉讼制度的不断发展，如何妥善的处理好法院对行政行为的合法性审查原则与解决行政争议二者的关系问题日益重要。我国现在的行政诉讼表现出“三高一低”的特点，即行政诉讼判决后原告上访率高、上诉率高、申诉率高、息讼率低。在审判实践中，法院作出的判决，只有从实质上消除了行政争议，才能够真正实现行政诉讼法的立法目的。原因在于，公民、法人、其他组织之所以对行政主体的行为提起诉讼，是由于其认为行政主体在应当履行的职责范围内未完整履行其职责，自己的合法权益受到了侵犯，希望通过诉讼的方式，由法院对行政主体的行为进行审查，进而保护其合法权益，维护其实质利益，而不是只停留在对已经履行的行政行为是否合法的判断上；法院通过行政诉讼对相关行政主体的依法行政予以监督，只不过是司法权对原告的合法权益进行保护的附随性效果。如果法院仅对已履行行为本身进行合法性审查，容易导致原告因未能全部满足其申请请求而不断诉讼，进而造成案结事未了的窘境。
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二、要件审查：不完全履行法定职责的司法审查标准
（一）法定职责的来源
对行政相对人而言，行政机关或者获得法律、法规、有效授权之组织拥有特定的职责就意味着行政相对人拥有相应的请求权。不同的行政机关具有不同的法定职责，同时部门的级别以及部门所在地域的不同，其职责亦有不同。因此，当事人提出不完全履行法定职责之诉，首先要满足被诉行政机关或获得有效授权之组织具有相应法定职责这一前提条件。行政不作为违法，是行政相对人请求国家赔偿的必备条件。而所谓的行政不作为违法，指的是行政主体违反特定之作为义务，所以在判断行政不作为违法与否时，必须先确定行政机关有无作为之义务。在我国现阶段的法律体系下，现行有效的法律、法规没有对行政机关的具体职责作出明确规定，而仅仅是采用概括式的立法模式为行政机关划定一个大致的职责范围。此种方式在面对简单案件时往往很容易判断相关行政主体有没有履行其职责，但在面对复杂、疑难的案件时，准确认定相关行政主体有没有完整履行其职责是比较麻烦的一个问题。面对此类问题，在审理不完全履行法定职责类案件时的首要任务则是判断行政相对人提出的申请是否在行政主体应当履行的职责范围之内。结合前期对收集的典型案例的分析，行政主体法定职责之来源主要包括以下几类：
职权法定是依法行政原则的基本要求之一，所谓职权法定，是指行政机关行使权力的内容及范围等，必须事先由法律作出规定；没有规定，不得随意减损权益或增加义务。①其最本质的特征在于，行政权力及其行使来源于“法定”而非“意定”。行政机关之职责来源于法律、法规或规章的主要有两类：第一类是法律、法规、规章通过列举式的立法模式直接明确规定了行政机关的法定职责；第二类是法律、法规、规章通过间接授权的方式对行政机关的法定职责作出规定。在后者中，通常表现为法律法规通过赋予当事人相关请求权以间接授予相关行政机关或组织相应的法定职责。
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（二）履行法定职责的现实可能性
审判实践中，法院在对行政机关或获得有效授权的组织是否具有某一法定职责判断完毕后，第二步需要判断的则是该行政机关或获得有效授权的组织履行法定职责是否具有现实作为的可能性。所谓现实作为可能性，指的是行政机关或获得有效授权的组织对于其负有的特定职责（或特定作为义务）能够依法履行，不存在阻碍行政机关或组织依法履行其特定职责（或特定作为义务）的客观限制条件。所谓不存在现实作为可能性，主要表现为行政主体主观上具有履行法定职责的意思，客观上亦积极做出了履行法定职责的行为，但是由于意志以外的因素而不能达到依法完整履行法定职责的理想状态。谢邦宇教授在《行为法学》一书中曾提到，“行为的意志因素，是法律所确认的重要因素”。①如果被诉行政主体在履行法定职责的过程当中，由于意志以外的因素导致依法完整履行其法定职责有困难的，那么，由于免责事由的存在，行政机关将不再对不完全履行法定职责的行为承担法律责任。法院在审理案件的过程中，对于不具有现实作为可能性的认定应考虑以下四类情形：
1.由于存在不可抗力
对于不可抗力这一概念的界定在我国行政法规范中没有明确细致的规定，对此，可以参考民法中关于不可抗力相关概念、情形的认定。基于此，行政法上的不可抗力是指行政主体在作出行政行为时无法预见、无法预防、无法避免和无法控制的客观情况，如地震、战争等不以双方当事人意志为转移的事件。法律不强人所难，不可抗力发生的情况下可以认为行政主体欠缺作为的可能性，以致行政主体不能履行或不能完整履行相应职责的，不构成行政不作为，从而免除行政主体不完全履行法定职责的责任。如某公安分局下属派出所在接到张某某报警后，及时出警，但在途中因泥石流阻断道路而不能及时赶到盗窃现场，致使盗窃行为人逃跑的，派出所未能及时赶到的行为就不能构成拖延履行法定职责。
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对于不可抗力这一概念的界定在我国行政法规范中没有明确细致的规定，对此，可以参考民法中关于不可抗力相关概念、情形的认定。基于此，行政法上的不可抗力是指行政主体在作出行政行为时无法预见、无法预防、无法避免和无法控制的客观情况，如地震、战争等不以双方当事人意志为转移的事件。法律不强人所难，不可抗力发生的情况下可以认为行政主体欠缺作为的可能性，以致行政主体不能履行或不能完整履行相应职责的，不构成行政不作为，从而免除行政主体不完全履行法定职责的责任。如某公安分局下属派出所在接到张某某报警后，及时出警，但在途中因泥石流阻断道路而不能及时赶到盗窃现场，致使盗窃行为人逃跑的，派出所未能及时赶到的行为就不能构成拖延履行法定职责。
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（一）驳回诉讼请求的适用................................28
（二）限期履行判决的适用...............................29
四、完善不完全履行法定职责的司法认定标准......................................32
（一）完善不完全履行法定职责的程序要件——重复起诉的认定......................32
1.对不完全履行法定职责案件再次提起诉讼不属于重复起诉..............................32
2.对不完全履行法定职责行为再次起诉不以重新申请为要件..............................34
四、完善不完全履行法定职责的司法认定标准
（一）完善不完全履行法定职责的程序要件——重复起诉的认定
1.对不完全履行法定职责案件再次提起诉讼不属于重复起诉
如在河阳村小组诉襄汾县政府不完全履行法定职责案中。①原告河阳村小组于 2015 年 12 月 3 日向被告襄汾县政府提出颁发新的山林权证的申请，被告每次都以该案涉及的相关土地已经被政府征收为理由，一直没有向河阳村小组颁发新证。随后河阳村小组以全体村民代表的名义于 2015 年 12 月 3 日向襄汾县政府申请颁发新证，襄汾县政府在法定期限内书面答复同意颁发新的山林权证书，但始终没有颁发。原告河阳村小组于 2016 年 3 月 5 日向临汾市中院提起行政诉讼，诉请法院判令襄汾县政府依法履行发证的法定义务和职责。2016 年 4 月 19 日原告河阳村小组以需要调取新的证据为由向法院申请撤回起诉。之后原告又于2016 年 4 月 26 日以河阳村小组的名义向襄汾县政府要求颁发新证。襄汾县政府在收到河阳村小组的申请书之后，既没有向其颁发新的山林权证书，逾期也没有给予书面答复。2016 年 7 月 3 日原告河阳村小组再次以襄汾县政府不完全履行发证的法定职责为由向临汾市中院提起行政诉讼。
1.对不完全履行法定职责案件再次提起诉讼不属于重复起诉
如在河阳村小组诉襄汾县政府不完全履行法定职责案中。①原告河阳村小组于 2015 年 12 月 3 日向被告襄汾县政府提出颁发新的山林权证的申请，被告每次都以该案涉及的相关土地已经被政府征收为理由，一直没有向河阳村小组颁发新证。随后河阳村小组以全体村民代表的名义于 2015 年 12 月 3 日向襄汾县政府申请颁发新证，襄汾县政府在法定期限内书面答复同意颁发新的山林权证书，但始终没有颁发。原告河阳村小组于 2016 年 3 月 5 日向临汾市中院提起行政诉讼，诉请法院判令襄汾县政府依法履行发证的法定义务和职责。2016 年 4 月 19 日原告河阳村小组以需要调取新的证据为由向法院申请撤回起诉。之后原告又于2016 年 4 月 26 日以河阳村小组的名义向襄汾县政府要求颁发新证。襄汾县政府在收到河阳村小组的申请书之后，既没有向其颁发新的山林权证书，逾期也没有给予书面答复。2016 年 7 月 3 日原告河阳村小组再次以襄汾县政府不完全履行发证的法定职责为由向临汾市中院提起行政诉讼。
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结语
随着建设服务型政府观念的不断推进以及公众法制观念、维权意识的逐步增强，法院对不完全履行法定职责的准确认定，对于有效解决实体行政争议、切实监督行政权的行使与保障公民合法权益具有重大意义。本文采用群案研究的方法，通过对 2014 年修订后的《行政诉讼法》在实施过程中出现的不完全履行法定职责相关典型案例进行研究，归纳本文的研究结论，可以总结为以下几点：
首先，司法实践中法院已经形成了“法定职责的来源”、“履行法定职责的现实可能性”、“是否实质履行了法定职责”三重判断标准。
其次，应注意对不完全履行法定职责案件再次提起诉讼不属于重复起诉，对不完全履行法定职责行为再次起诉不以重新申请为要件。
最后，司法实践中，大部分法院对法定职责的认定采广义理解，将规范性文件所隐含的行政职责、由先行行为引起的职责等作为认定行政主体法定职责的来源。
参考文献（略）