本文是一篇法律论文，本文以采矿用地的特殊性以及用地实践中的问题为根据，以现有土地法，矿产资源管理等法律依据为准绳，在提倡建设服务型政府的理念下，通过改造程序，矿业用地分类审查，加强有关部门审查过程的沟通，对矿业用地进行差别化管理，改进两规的制定等建议，提出了完善采矿权用地审批的路径，为我国采矿用地制度的健全提供了一些参照与建议。矿产行业是我国重要的基础产业之一，为增强国家经济实力，促进经济发展作出了重要贡献，有很多城市是围绕矿产资源行业建设的，中国矿业有力推动了中国城市化的进展。矿产资源拥有良好的开发环境是矿业继续保持生命力、持久发展的重要因素，作为土地和矿产资源所有者的国家需要对此重视起来。采矿用地的特殊性决定了其比采矿权本身有着同等重要的地位，在矿权与地权需要一体化行使时，有关采矿用地审查的法律程序就成为了采矿权审批中绝对不可忽视的一个重要的环节。
1 绪论
1.1 研究背景和选题依据
1.1.1 研究背景
我国地大物博，国土资源极其丰富。其中，矿产资源产业在国民经济中占有总要的比重，矿产资源的开发利用离不开土地使用和矿产资源开发许可审批,行政管理活动对土地和矿产资源的管理具有重大的意义，探矿、采矿用地是矿产开发活动的基础，也是矿产开发行业及经济发展的基本保证。我国一些矿产资源大省依靠矿产开发取得了良好的经济发展趋势，其中采矿和探矿用地是保证其发展形势中的重要组成部分。
如今，我国矿业用地概况如下：第一，土地利用面积依然很大，申请用地请求不减。中国地质调查局通过遥感监测的调查数据说明，2010 年我国矿产开发土地面积总计 2.49 万平方公里，是全国建设用地面积的 7%。《中国土地资源年鉴》记录的 2010年、2011 年因采矿行为破坏土地的面积为 2.38 万平方公里（3420 万亩）和 2.45 万平方公里（3575 万亩）。[1]矿产资源需求的市场依然强烈，伴随城市化和工业化的推动下，短时间内的矿业用地需求将保持下去。第二，占用土地类型丰富，弃矿生态亟需恢复。鄂尔多斯市作为全国煤矿资源最丰富的地区之一，是以煤炭开发利用为主的矿产资源产业大市，其中包括世界大型煤田——东胜煤田。鄂尔多斯市矿产资源开发占用土地面积广阔，土地类型丰富，一定程度上反映当前矿产资源开发中的土地使用状况。以鄂尔多斯市 2010 年土地利用现状为例，总建设用地（包括未利用地）占全市总面积的1.28%，城镇矿业用地 37655.49 公顷，占总建设用地的 41.7%，其中建设占用农用地和建设占用耕地的面积分别为 8591.4 公顷和 1183 公顷，约占城镇矿业用地的 26%。[2]大型煤矿开采区域，也不可避免地占用不少的农田和耕地，在一些分布的矿区规模较小的地区中，由于矿山零散不集中，因此，采矿占用的农用地和耕地的比例会更大。与此同时，采矿行为会对地区土地会造成严重的影响，开采矿产之前，先要将欲开采地区进行破土，挖出来的土方会堆积在一起压覆空地，这个过程无法避免地面坍塌，内蒙古现在能够探测到的煤炭分布面积为 1200 公顷，是自治区所有面积的 1/10，全区一百多个行政区中，有六十多个旗县区地底含煤，土地环境保护的道路艰难长远。
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1.2 文献综述
在中国知网做文献高级检索，在检索条件项下选定不同的检索条件，自然资源法和矿业工程类限定期刊来源为核心期刊和普通期刊，行政法相关文献限定为核心期刊。键入“行政审批”主题、关键词，得出检索结果分别为 6913 篇，2147 篇。采用同样的检索方法，检索条件设定为关键词，键入行政审批并含采矿权，共检索到 134 篇文献。通过键入“采矿用地”主题、关键词这两个检索条件，得出检索结果分别为 513 篇，61篇，选取的代表性采矿用地相关文献。
如何顺利取得采矿用地是个亟待解决的难题。采矿用地的特殊性决定了其比采矿权本身有着同等重要的地位，在矿权与地权需要一体化行使时，有关采矿用地审查的法律程序就成为了采矿权审批中绝对不可忽视的一个重要的环节。市场经济在我国建立的这些年来，对矿产资源开发行业带来了不容忽视的改变，涉及的利益群体也不再单一，矿业用地问题矛盾开始凸显，矿地纠纷问题也日渐增多。国内外学者对现行问题的研究总结如下：
1.2.1 矿产资源开发所涉及的权利辨析
采矿权的权力属性定位不清是造成目前问题的重要原因，同时，需要从本质属性上认识矿产开采涉及的权利，有利于市场经济的资源配置。自然资源的“公法私化”已是世界潮流，将采矿权设立的本质认定为行政许可行为，即“普遍禁止的解除”。对于矿产开采涉及的权利辨析，江平指出土地所有权和矿产资源权利属性不同，后者的行政色彩更浓，如采矿权设立一般需要“行政许可加合同”，而土地所有权在法律规范体系中分为国家与集体两个部分，规定了国家具有分配管理的权力，和矿权的行政审批权力相比更具身份性。而且指出二者权利来源不同，国土资源局依据《矿产资源管理法》等法律法规，由矿业管理部门对矿业权进行审批，土地使用权依据办理建设用地等办法，先有土地管理部门审核后，最后由政府审批，权利属性定位不明确，两权分立，也没有针对采矿用地这一特殊情形的做出具体规定，导致取得采矿权后产生出许多的用地问题。
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2 采矿用地制度概述
2.1 采矿用地制度相关概念
采矿权取得方式。《矿产资源法实施细则》规定，采矿权包含开采矿藏以及采矿权范围内相应的矿产资源所有权，采矿权的权利范围依据采矿许可证所划定的范围。取得采矿许可证的法人或自然人是采矿权人。采矿许可证通过符合条件的自然人或法人向管理机关申请许可，递交规定的材料后，等待管理机关的审批通过，然后交清采矿权使用费，履行登记后取得采矿许可证。
采矿用地使用权取得方式。根据法律规定[13]，我国土地所有权制度包括国有土地所有制和集体土地所有制，国有土地使用权的主体是依法取得国家通过土地划拨和土地出让的自然人或者组织。集体土地使用权包括农用地、宅基地使用权和农转地。
行政审查。行政审查，也就是行政部门对行政相对人行为的合法与真实性进行审查与认可，实践中体现为盖公章；行政审批，其实质是特定相对人经行政主体的同意取得某种行业资格或实施一些行为，现实中表现为发放许可证。[14]近年来，国务院逐步取消并调整了庞杂的大批行政审批项目，将面向外部、社会的的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，各地方政府的非行政许可审批事项取消、调整为政府内部审批事项，去除“非行政许可审批”等审批类型，而改为政府内部审批。[15]对政府内部审批的设定，法律并无严格规定，各级行政机关都可以设定审批事项。
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2.2 采矿权审批中的用地审查程序
2.2.1 采矿权审批申请用地流程
目前，我国采用采矿权四级审批登记发证制度。各种类型的矿产资源或者含矿量吨位级别不同的矿藏，有对应的审批内容的规定：（如图 2.1 所示）
确认采矿区域面积。材料包括：面积审批申请登记表；地质勘察储量报告（包含评审备案证明、评审意见书及矿区范围图）；企业名称预先登记证明；县市级矿管部门审核意见。
审批登记。材料包括：新设矿权申请表；占地空间位置图；矿产含量勘探书；矿区开发计划及审查记录；营业执照复印件；具备有能力开发的资产说明书、开发能力证明和机械装备清单等必要材料；环境影响评价报告及保护方案；水利、交通和电业部门的审查意见；县（市、区）初步审查意见，水域、河流范围内开采的，必须有相关部门出具的审批证明。
发放许可证。管理部门在收到相对人的材料后，四十天内进行审查并做出决定，审批通过的告知采矿人，并制作采矿许可证。
公告。通过审批并发证的，矿产资源管理部门将有关矿区的材料向所在地人民政府移交备案，政府发布采矿单位相关情况和事宜的公告。采矿许可证期满前，采矿人需要办理延期许可证。
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3 采矿用地使用权审查的法律程序存在的问题.................................. 16
3.1 矿产资源规划与土地利用规划方面的问题............................ 16
3.1.1 矿产资源规划........................ 16
3.1.2 土地利用规划................................ 16
4 采矿用地使用权审查的法律程序中存在问题的原因.................................23
4.1 矿产资源规划与土地利用规划制定过程问题的原因...............................23
4.1.1 矿产资源规划与土地利用规划的制定不符合实际.....................................23
4.1.2 矿产资源规划与土地利用规划的规划目标不协调.....................................23
5 完善采矿用地使用权审查程序的路径.....................................29
5.1 做好矿产资源规划与土地利用规划的衔接.............................. 29
5.2 改进目前的采矿权审批中的用地审查程序................................... 30
5 完善采矿用地使用权审查程序的路径
5.1 做好矿产资源规划与土地利用规划的衔接
在“两规”初步编制阶段内，就应调整好矿产资源规划和土地管理利用规划的关系，处理好矿业权行使与合法取得土地使用权的办法。因此，“两规”要有机协调、共同进行科学合理的规划，做出如下几条建议：
第一，依据矿产规划的开采总量指标和储量，合理规划本地区矿产开发行业的经济目标、发展方向、重点开采区域，采矿用地是根据矿产资源储藏空间位置以及可能分布矿藏的重点范围合理规划用地区域，以便于日后的开采活动留下弹性开发空间，考虑到矿藏分布的不确定性，在编制土地利用规划过程中，对可能含矿的重大储藏区域有计划地提前规划好预留的建设用地，在一些矿业经济发达的地域，可以批准为采矿企业预先保留一定的采矿用地，建设用地范围无需具体认定，在土地利用总规划内保持采矿用地总量即可，为保证矿产开发用地的弹性发展。
第二，对一定规模以上的矿山、重点矿山用地，土地管理登记机关需要预先采取办法，为矿产开发行业做好服务，保证采矿工作与土地利用能够充分衔接。提前将矿业用地纳入到土地利用总体规划建设用地范围内，让土地规划全面统筹用地计划的目的起到实效，同时满足矿业用地的需要，对于国土资源部门缩减行政审批程序周期，提高审批效率有极大的促进作用。同时处理好矿产资源规划与土地复耕、森林、草场、生态保护等管理工作的系统协调，合法合理的保障矿权人及时取得矿业用地。
第三，矿产开发管理和土地利用管理事项均由国土资源部门负责，因此，管理机关应该在编修土地利用规划时做好为矿业用地预留指标的工作，合理规划本地区矿产开发行业的经济目标、发展方向、重点开采区域，保障好后期采矿用地需求，为矿业用地留出弹性发展空间；对于不符合审查条件的，再根据具体情况做出具体措施，不满足当地建设项目用地指标的，与各类禁止开采区域、基本农田等控制建设区相冲突的，不再通过矿业权审批；此外，转变矿产资源规划理念，以长远的眼光编修规划方案，协调好两规的编制工作，充分考虑不同区域的土地利用情况，在采矿用地工业区对区域进行划割分类，统筹协调采矿用地和土地规划中各类用地。
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结论
采矿用地使用权是采矿权组成的重要部分，有关采矿权用地审查的法律程序的完善程度，对于矿权人取得土地使用权，从而顺利行使采矿权有重大影响。涉及到采矿用地审查的法律程序，包括采矿权许可审批程序、建设用地预审和其他非建设用地使用权转让、租用等方式中的审查行为。从矿地关系的角度出发，根据我国采矿用地实践中暴露出来的矿权与地权的矛盾、矿地规划的冲突和矿区集体土地的取得等问题上进一步探究，可以从中发现我国有关采矿用地审查的法律程序，在法律规定、程序设计、制度完善和审查流程的许多方面中都存在缺失。
矿产行业是我国重要的基础产业之一，为增强国家经济实力，促进经济发展作出了重要贡献，有很多城市是围绕矿产资源行业建设的，中国矿业有力推动了中国城市化的进展。矿产资源拥有良好的开发环境是矿业继续保持生命力、持久发展的重要因素，作为土地和矿产资源所有者的国家需要对此重视起来。采矿用地的特殊性决定了其比采矿权本身有着同等重要的地位，在矿权与地权需要一体化行使时，有关采矿用地审查的法律程序就成为了采矿权审批中绝对不可忽视的一个重要的环节。本文以采矿用地的特殊性以及用地实践中的问题为根据，以现有土地法，矿产资源管理等法律依据为准绳，在提倡建设服务型政府的理念下，通过改造程序，矿业用地分类审查，加强有关部门审查过程的沟通，对矿业用地进行差别化管理，改进两规的制定等建议，提出了完善采矿权用地审批的路径，为我国采矿用地制度的健全提供了一些参照与建议。
对于我国采矿用地的现状，作者的观察还很浅薄，所进行的思考与研究还远远不够，首先，由于是针对法定程序展开分析，因此缺少对现实案例的充分展示，使本文的理论性大于实践性，可能对现实中发生的问题的指导性不强，其次，依据行政法原理和原则，给出解决矿地矛盾的建议显得过于宏大，不够具体，最后，作者的法学素养依然不够，全文的一些法律概念如矿业用地等名词，在学术界还没有明确的定义，需要进一步明晰法律概念。总之，通过查阅文献，以及对现实中热点法律问题的关注，结合作者自身的分析思考，希望本文能够对我国目前存在的采矿用地难得问题提供一些微小的帮助，期待我国的矿产资源开发行业的发展更加健康稳定。
参考文献（略）