引 言
一、 选题背景和研究目的
随着社会经济的迅速发展,社会治安形势日趋严峻。为维护社会治安稳定，公安机关积极推出各项创新举措，包括大力加强社会面防控，建立“创新立体化社会治安防控体系”。公安机关通过启动等级化巡逻防控机制，网格化科学布警，随时接受群众报警求助，快速应对处置各类突发案事件，从而强化对社会面的动态控制和快速反应能力，有效预防和打击违法犯罪活动。与此相应地是警察现场处置案事件数量大量增加，现场处置中的问题也逐渐凸现。警察在具体处置过程中，许多时候需要将相关人员带至公安机关进行调查，这就要采取相应的到案措施，由于规定的不明确，导致实施过程存在一些问题。从立法层面对到案措施予以细化、明确，有着重大的意义：一方面，完善到案措施有利于维护和保障人权。警察在现场处置时滥用到案措施，侵犯公民合法权益，导致民众不满。如网络媒体热议的延安“黄碟事件”。到案措施适用条件、程序，监督救济制度设计是否规范、合理，对于保障相关人员的权利具有十分重要的实践意义。另一方面，完善到案措施有利于适应警察现场处置的需要。警察在现场处置时对到案措施无法选择适用。如昆明火车站暴恐案件，警察初到现场时根本无法辨别是精神病人闹事、醉酒人员滋事还是恐怖活动，按规定对不同的行为应适用不同的到案措施，实际上却一时难于选择何种法律措施予以控制。到案措施的整合、完善，对于保障警察及时、高效地现场处置各类案事件具有十分重要的现实意义。
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二、 研究的两个前提性概述
“到案”一词的在清代已有使用，林则徐《信及录》中就有“务将兴贩鸦片接济夷船之奸匪速获到案”字样1。我国现行法律中，公安、检察院、法院等机关办案程序中均有“到案”的表述和规定，其中公安法律法规中涉及较多。《中华人民共和国共和国刑事诉讼法》第六十九条及公安部的《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百九十四条、《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条等条文中均有“到案”的表述。“到案”在公安实践中指违法犯罪人员主动或被动至公安机关接受审查的情形。一般来讲，违法犯罪人员的到案也就意味着破案。违法犯罪人员如何到案以及到案后的表现等情况，对办案人员全面了解案情，判断证据的效力，正确认定案件事实和确定量刑幅度有重要的作用。因此，公安机关无论是办理刑事案件还是办理行政案件，都要制作说明案件侦破过程的材料，客观地反映公安机关受案后如何开展侦查工作，查获违法犯罪人员的事情经过。尤其在司法实践中，刑事案件侦破经过材料是检察、审判机关认定案件的重要证据之一；到案后的第一份笔录更是反映违法犯罪人员口供真实性的重要依据，具有十分重要的价值。
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第一部分 明确适用范围
一、 公安现场处置中适用的到案措施
公安机关办案有两种模式：“由案到人”的侦查模式和“由人到案”的侦查模式。“由案到人”是指警察从客观显现的违法犯罪事实出发,依照有关法律规定立案,从违法犯罪现场入手,运用各种调查侦查措施来获取证据、抓获并证明实施违法犯罪事实的嫌疑人的活动方式。“由人到案”是指警察对发现有违法犯罪嫌疑的人员,依照有关法律规定,对嫌疑人运用各种调查、侦查措施,获取证据、抓获嫌疑人并证明其实施某种违法犯罪事实的侦查活动方式。侦查模式不同，到案措施也不同。“由案到人”的侦查模式是先立案，后发现嫌疑人，通知嫌疑人到案需按规定层层呈批办理书面手续，即有证到案。“由人到案”的侦查模式是先发现嫌疑人，且尚未立案，这种未立案件情况下不可能经层层呈批开具书面到案手续，一般是口头告知嫌疑人接受审查，也就是无证到案。随着侦查模式从“由案到人”向“由人到案”的转变，公安机关通过现场处置抓获违法犯罪嫌疑人数大量增加。而公安到案措施虽然种类较多，能在现场处置中适用的却不多。公安法规采纳令状主义，审批程序繁琐，法规上对到案措施的要求以令状到案为主、无证办案为例外。多数到案措施必须经过呈批并制作书面文书，现场处置紧急情况下来不及进行呈批，导致这些到案措施无法在现场处置中适用。另一些到案措施虽然规定可以不制作书面文书，但适用繁琐或规定不明确，也不宜在现场处置中适用。公安实践采用实用主义，要求方便快捷，警察办案过程以无证到案为常见、令状到案为偶尔。实践中现场处置时常用的仅有继续盘问、治安传唤、行政传唤、刑事传唤等少数几种到案措施。
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（二）现场处置中可以适用的到案措施
根据《中华人民共和国人民警察法》第九条规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问：------。”根据公安部《关于公安机关执行<人民警察法>有关问题的解释》,公安机关的人民警察在执行追捕逃犯、侦查案件、巡逻执勤、维护公共场所治安秩序、现场调查等职务活动中均可适用继续盘问。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十七条规定：“对在现场发现的犯罪嫌疑人，经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在讯问笔录中注明。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百九十四条也规定：“对在现场发现的犯罪嫌疑人，侦查人员经出示工作证件，可以口头传唤，并将传唤的原因和依据告知被传唤人。在讯问笔录中应当注明犯罪嫌疑人到案方式，并由犯罪嫌疑人注明到案时间和传唤结束时间。”
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第三部分 细化适用程序........20
一、程序运行的原则.......20
（一）法定原则.......20
（二）效率原则.......20
（三）比例原则.......20
二、适用程序规定及存在的问题.......21
（一）适用程序规定....21
（二）存在问题.......22
三、程序的细化.....25
第四部分 强化救济措施........29
一、到案过程中的人权状况.....29
（一）嫌疑人权利........29
（二）权利保障情况....31
二、人权保障不足的原因分析......31
（一）传统观念根深蒂固......31
（二）执法理念存在偏差......31
（三）法律规定仍不完善......32
三、改进措施....32
第四部分 强化救济措施
一、 到案过程中的人权状况
到案措施的适用与人权状况联系紧密。一方面，到案措施的实施，起到人权保障的实际作用。各种违法犯罪行为扰乱社会秩序、威胁公民的人身和财产安全。到案措施的实施虽然限制和剥夺了少数相对人的人身自由权利，但也保障了绝大多数人的自由、安全、财产权利。警察及时采取到案措施的人权保障功能体现在：首先在现场制止了违法犯罪行为，减小了对受害方人权的侵害。其次将嫌疑人及时带到公安机关，为依法对其实施制裁提供了保证。另一方面，到案措施的实施，也存在侵犯人权的可能。警察在现场处置过程中，自行决定采取到案措施并直接执行。这种机制运行效率高，能确保及时控制现场局面，保障办案顺利进行。也存在保障人权的功能严重不足，容易产生滥用及不公的问题。不受约束的到案措施会对公民的人权保障带来直接威胁，这就需有相应的制度予以监督、制约。如果不能构建一个对警察权力进行有效监督的机制，则警察权力的行使与嫌疑人权利保障之间会严重失衡。要通过约束警察的行为，对侵权行为予以救济，来保障嫌疑人的合法权利。目前，我国在这方面的制度规定尚不周全。
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结 语
本文从公安现场处置着手，分析了我国对到案措施的立法规定及实践运用中存在的若干问题，在考察域外经验的基础上总结出一些借鉴意见，提出在适用范围、适用条件、适用程序、救济途径等四个方面进行完善；通过整合到案措施、严格限制适用条件、细化适用程序、强化监督救济等方法达到维护社会治安，保障公民权利的目的。在党中央“全面推进依法治国”的大背景下，希望本文的论述可以为公安现场处置规范化起到抛砖引玉的作用，为公安执法规范化略尽微薄之力。因理论水平及时间所限，本文还存在一些不足，还有许多值得研究的地方，有待于今后进一步深入探讨。
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参考文献（略）