序 言
（一） 国内外研究现状
行政民主化的快速提升，是社会发展的趋势，随着公众参与行政决策的分析与研究的不断升温，政治学者也就此引发了热烈的讨论。公众参与行政决策，在西方社会已不是什么新鲜的话题，很多学者很早就开始了对此的理论分析框架的研究，并已深入到了探讨可实践操作的问题，如公众参与的具体程序、公众参与的领域、以及公众参与的权限等。公众参与行为，在西方，不再是边缘化的角色，而被认为是解决行政决策诸多问题的好途径。美国学者约翰•克莱顿•托马斯在《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》1一书中构建了协商式民主决策，这种公众参与模式成为行政管理者的新技能与新策略。在我国，公众参与行政的新型决策模式，虽然在公共决策体制中被提上了议事日程，但始终缺乏相关制度的支持，这使得公众参与行政决策理论始终处于可有可无的角色。北京大学法学院王锡锌教授认为，公众参与度不高以及专家理性的缺失不可避免的出现在现行的行政决策体制中，公众有序、有效的参与政治，是行政体制民主性的关键所在。
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（二）解决的问题
2007 年中国不仅仅发生了一系列公众参与的标志性事件，更重要的是党的十七大在社会民主主义的体系中明确了参与式民主的重要地位。公众参与作为一种变革社会中的公众需求，已经开始得到制度层面上的重视和回应，这也说明民主法治建设正在不断地进行完善和进步。本文正是在这样的社会背景下展开的，尽管，国内研究行政决策中的公众参与问题的学者较多，但一套完整的公众参与制度系统始终没有形成。所以笔者在众多学者的基础上，通过分析公众参与在行政决策中的影响和其在运行过程中显露的不足，提出一些理论与实践相结合的措施，形成相对合理的公众参与的理论体系框架。
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（三）使用价值
行政决策的公共参与机制的建立，人民主权理念实现与否，行政决策的合法正当性与行政效率如何提升，以及政府与公众之间的服务与合作、信任与沟通的双向互动是否和谐，正是本论文研究的价值所在。其意在促进行政民主化进程，实现全面的现代化目标。实践生活中公众的民主意识的训练和德性的培养是实现这个目标的着落点，只有紧抓现代公众人格培育的任务，丰富中国式民主的理念与实践，才能深化民主的品格形象，并建立完整的公众参与的理论体系。
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一、 行政决策中公众参与的兴起与发展
（一）相关概念的界定
美国文献中最早出现的“决策”一词，泛指行政机关就某项决策来说所作出的判断、分析和抉择。它的内涵也随着社会发展不断地发生变化，执法机关不再只是单纯执行法律，一些非立法的决策也应运而生。行政内容和行政方式的复杂多样化，导致了行政权力的膨胀。从概念上讲，“行政决策”是指执政机关在处理行政事务时，本着公平正义的原则，依照国家法律法规和相关政策所做出的决定。“政府公共决策”是指政府机关在社会公共事务的管理过程中，围绕着相应的公共问题，为实现社会和谐所做出的决定。笔者认为，从现有研究资料看，“行政决策”与“政府公共决策”这两个不同的概念，在内涵上却基本上是一致的。本文从决策的民主性与科学性角度出发，为更好的诠释执行机关职能，故采用“行政决策”这一概念。“公众参与”是行政法中的重要术语，常见于行政立法和行政决策中，当然本文研究的是行政决策中的公众参与问题。公众参与源于 20 世纪 60 年代美国学者阿诺德•考夫曼提出“参与式民主”，政治民主化的快速发展使参与式民主出现于各社会领域。卡罗尔•佩特曼随后发表的《参与和民主理论》3对该词进行了全面的解释，并分析其在公共事务管理中所起的作用，参与式民主理论从得出结果的那刻开始正式形成。由于美国黑人迁徙运动导致，使得“新公民参与运动”开始诞生，不仅扩大了参与公众的范围，而且还注重公众对政策的实施的关注。同时，公众参与的快速发展也引起了西方学者们的极大兴趣，他们从行政管理职能出发，认为公众参与制度已经成为一项新的管理方式，可以很好的降低政府决策风险。北京大学法学院教授王锡锌教授认为：公众参与可以被认为是行政机关就某项决议或者重大决策，鼓励社会公众发表自己的意见、表明自己的立场及利益需求，进而站在公平公正的角度上，权衡利弊，做出决策的一种理性制度模式4。
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（二） 一些国家行政决策中公众参与的发展概况
伴随着资产阶级民主参与权的不断扩大，历尽了从“代议制民主”到“行政集权民主制”再到“协商式民主”转变的西方社会，参与式民主发展已经逐步成熟，且成为行政法发展的重要指标5。而行政法概念，是探讨公众参与问题的前提。当代两大法律体系，因其经济、政治、历史以及法律理论基础的不同，注定了行政法发展具有差异性。英美法系的行政法特点为“控权说”,主要表现为最大限度的保护个人利益，从根本上对行政权力加以限制。而侧重“自律说”,表现为对行政权力的自我约束，从国家公共管理的角度来对行政效率、行政权加以明确，则是大陆法系的特色。作为英美法系的典型代表的美国，其行政法发展主要由传送带模式发展至专家知识模式乃至利益代表模式6。20 世纪 60 年代以前,那些有“代表性”的力量决定了政府的决策。随着“新公民参与运动”的产生，公众参与制度作为一种全新制度观念极大的引起了美国民众的兴趣,他们普遍认可参与行政决策是利用公共理性寻求最大限度地实现和增进公平正义，从而合理分配资源。在行政决策中考虑相关利益代表的意见，防止行政权滥用和行政专横，保障个人自由，是美国政府不得不重新考虑的议题。
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三、 我国公众参与行政决策的法理基础.... 16
（一）我国公众参与行政决策的合法性...... 16
1、形式层面........ 17
2、实质层面........ 17
（二）我国公众参与行政决策的正当性...... 17
1、科学层面........ 18
2、民主层面........ 18
四、我国公众参与行政决策存在的问题与完善措施...... 19
（一）我国公众参与行政决策存在的问题........ 19
1、公众参与行政决策民主化意识淡薄 ...... 19
2、参与主体不明确 ........ 19
3、公众参与度不高 ........ 20
4、行政决策不公开，公众参与缺乏应有的信息基础 ...... 20
5、参与意见不能得到及时反馈 ...... 21
（二）完善我国行政决策中公众参与制度的措施........ 21
四、我国公众参与行政决策存在的问题与完善措施
（一） 我国公众参与行政决策存在的问题
我国几千年的封建专制历史几乎扼杀了人民的民主的意识。“当官主宰为民”是我国沿袭至今极其落后的顽疾。由专制行政转向民主行政转变是有志之人的奋斗理想，其过程中几大落后的社会意识，大大制约了转变的进程：一是根深蒂固的人治观念，使法治观念的树立变得困难重重；二是根深顽固的官本位观念，压迫和制约着自由平等的观念；三是行政支配社会的观念形成定居，让本来就很淡薄的民主监督行政的观念举步维艰。现实中，政府一言堂似的行政决策大有市场，政府主导的局面就成立主流，另一方面，由于民主参与意识缺少发展的平台、人民的依赖性成了常态，参政能力几乎为零，长期这样，参与意识淡薄成了我国公民的普遍毛病，仍然习惯和服从官为民主的陋习，民主的政治热情空前缺乏。行政机关为一、公众为二，这两个部分是政决策中公众参与法律关系的主体，前者是行政决策活动的主导力量和核心，他们在拥有决策权的同时又承担着决策的责任。后者是是行政决策活动的参与力量，他们在行政决策中有表达意见的权利。即使如此，不管利害关系人的范围有多大，行政机关仍然掌握着行政决定权。甚至许多情况下出现该参加的主体被拒之门外，成为座上宾的却是一些不怎么相关的人，这样的公共参与根本就没什么作用！
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结 论
在我国，公众参与行政决策已经不仅仅是个法律问题，更是社会主义民主与科学政治模式的补充和完善。在现存的法律制度中，还没形成完整的公众参与模式，就这点来说，公众参与行政决策的发展道路还很遥远。但是，随着社会经济与民主意识的发展，社会公众及政府当局也深刻的认识到公众参与行政决策的重要性，并在原有政治模式的基础上得到了较为快速的发展。当然，还存在许多需要进一步明确的问题，如公众代表如何产生、公众参与的权限范围、如何明确剥夺公众参与权的法律责任、政府机关作出行政决策时是否应当对公众的意见进行反馈、未经公众参与的行政决策是否有效等。笔者认为在顺应民主发展趋势的政治浪潮下，公众参与行政决策是十分有必要的。公众参与在行政决策不同的类型和阶段,流于形式的蜻蜓点水似得一概而论地对待参与的作用、广度、深度是绝不可取的，它们是应该有所差别的。假如忽略了这些，决策者所做出的行政决策，对现实问题复杂性严重缺乏意识，如此的行政决策其轻率性是可想而知的。笔者认为：民主参与在数量上很少，参与的程度也很浅显，从而导致反馈的断层是我国现阶段存在的问题。为解决此类问题，行政决策的评估成为最佳的方案，同时若想让行政决策真正发挥其应有的作用，除了积极的鼓动，建立一些行之有效的机制也是十分必要的，这样才能有效避免公众形式化的参与。在行政决策如何使公众参与发挥其应有的作用，正是本文探讨的问题，希望对学者们探索公众参与行政决策模式起到一定的参考作用。同时，本文还需要传达的是一种价值主张，那就是公众参与在民主的法治国家中扮演着原越来越重要的地位，行政机关应当审度公众的价值主张，将其有所区别的运用到纷繁复杂的各个领域中。
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参考文献（略）