一、环境行政指导的基础理论
（一） 环境行政指导的内涵解析
行政指导应用到环境治理领域就产生了环境行政指导，这样看来环境行政指导就是一种特殊的行政指导，因此要想了解环境行政指导的概念，有必要先对行政指导的具体内涵进行详细了解。行政指导最早出现在日本，最初主要是日本应用于刺激经济的快速增长的，效果显著，后来被多数国家学习和效仿。对于行政指导的具体概念，国内外学界持不同的看法。对于行政指导的概念，本人认为行政指导是行政主体为了解决在经济发展和社会管理中产生的问题，实现一定的行政管理目的，在法律授权的范围内，根据法律原则、精神、规则和政策，主动采用一些建议、劝告、引导、指示、鼓励的非强制性手段，促使与相对人达成合意与合作的一种新型行政行为。环境行政指导是行政指导作用于环境保护领域的产物，具有自身的特点。环境行政指导的主体主要是环境行政管理部门，而行政指导的主体则显得广泛，另外环境行政指导目的是治理和保护环境，改善现有的生态环境，具有公益性质，而行政指导的目的是谋求经济发展。 由此我们就能得出环境行政指导的概念：环境行政指导是环境行政管理部门为实现对环境和自然资源管理和保护的目标，在法律授权的范围内，遵守国家法律、法规和政策，结合公众参与原则，并采用利益诱导等非强制性管理方式，取得与环境相对人的同意与协助的一种行政行为。针对环境行政指导的性质，学界存在普遍的观点就是认为环境行政指导一种行政事实行为，而非行政行为。持这种观点的人认为环境行政指导不具有强制力，相对人有接受和拒绝的权利，因此不直接与相对人产生权利义务关系。但是一旦承认环境行政指导是事实行为，便导致环境行政指导不可诉，那相对人若因为接受环境行政指导而遭受损失，那便难以实现公平正义。
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（二） 环境行政指导的必要性
环境法律体系虽然具有前瞻性和稳定性，可以预见未来可能发生的环境法律关系，但是环境问题复杂多变，层出不穷，而现有的环境法律体系很难跟上环境问题发展的步伐，导致环境法律体系严重滞后，而借助传统的强制性的环境行政管理，即使在短期内有所成就，但是不能从根本上予以解决环境治理问题。环境行政指导是环境行政由传统行政向现代行政转变的成果，符合了现代行政合意、民主意识，对我们今后的环境治理是十分必要的。由于我们国家地理特征复杂，各地差异性大，因此所涉及到的环境问题呈现出多样性、整体性、区域性的特点，原有的环境法律体系已经很难适应现在环境治理的需求做出全面而有效的与预测，于是就出现立法不足的现象，导致一些地方政府实施环境管理时很难做到有法可依，严重制约环境治理的步伐。这些问题就需要环境行政指导进行调整和解决。作为一种新的环境管理模式，灵活多样，要求环境行政机关只要在环境法律原则、精神、规则和政策的范围内，根据具体情况，做出符合实际的指导工作，适应了环境污染的多样性，这样就有效地弥补了环境立法产生的滞后性。
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二、国外环境行政指导的考察与借鉴
（一） 国外环境行政指导的考察
环境行政指导相比其他环境管理方式，在环境行政管理的过程中有着无法比拟的优越性，因此在世界发达国家和发展中国家被广泛适用。这些国家已经制定相对完备的环境行政指导法律规范，以期环境行政指导得以更好的实行和贯彻。我国环境行政指导起步较晚，国内理论研究水平还有待提高，因此有必要对国外环境行政指导运用较为发达的国家的经验教训进行对比分析，重点研究和借鉴先进的环境行政指导法律经验，同时对于不符合我国国情的，予以摒弃。美国、日本、加拿大、法国在世界环境行政指导方面有着各自独特的经验。通过对这四个国家的对比研究，对提升我国环境行政指导理论研究水平，完善我国环境执法体系，对我国环境法制建设有着十分重要的意义。行政命令一直是美国行政执法手段的主要方式之一，在一定程度上收到了不错的效果，但是随着环境问题的多样性发展，环境治理复杂程度也大大提高，同时“新公共管理运动”给世界国家的政府管理提供了新思路，因此单一的传统环境行政执法模式已不再满足美国环境保护的需求，环境行政指导便应运而生。环境行政指导在美国一出现，便呈现出强大的生命力，成为美国政府环境管理和治理的重要手段。美国的环境行政指导能得到很好的贯彻执行，主要得益于美国近乎完美的民主制度和法律体制。行政指导可诉与激励机制是美国环境行政指导的两大特色。
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（二） 国外环境行政指导的借鉴意义
由于环境问题日显复杂，传统的环境行政命令的方式已不能有效的发挥作用，相比而言，环境非强制手段特别是环境行政指导，更容易使相对人接受，满足环境保护的需求。对每个国家而言，本国的基本国情决定了该适用什么样的环境行政指导。上文介绍日、美、加、法四个国家的环境行政指导在世界上有一定的地位，这些国家拥有丰富的管理经验，对于我国的不成熟的环境行政指导而言有着重要的借鉴意义。以上四个国家的环境行政指导得以高效的执行得益于本国完善的环境法律制度，这是环境行政指导行使的依据和保障。因此我们国家要坚持法律创新，与时俱进，不断对现有法律进行修补完善，重点是对环境行政指导的程序、范围、法律责任、救济等进行完善，使环境行政指导有着坚实的法律基础，才能更好的应用于我国的环保事业。日本、美国、加拿大、法国四个国在在环境行政指导的具体运用过程中根据本国的具体国情发明创造了很多种类的环境行政指导，增加了指导的多样性。如在日本环境行政指导制度中，代替性事前行政指导和强化限制的行政指导就是地方政府根据行对人对环保意识的不同反应而采取的；美国环境行政指导制度的表现方式特色在于充分抓住市场主导的性质，利用激励机制加强对相对人指导；而加拿大《环境保护法》首次明确对环境行政指导的刑事责任进行了规定；法国则是环境行政指导从整体进行把握，注重公众参与机制。我国属于发展完善期，更多是学习外国的先进管理经验，根据自身国情，对本国环境指导制度进行改革。
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三、我国环境行政指导的现状和存在的问题...........15
（一）环境行政指导法律依据薄弱..........15
（二）环境行政指导主体责任不明确..........17
（三）环境行政指导程序规范不健全..........19
（四）环境行政指导缺乏必要救济措施..........22
四、我国环境行政指导的完善对策..........25
（一）健全环境行政指导的法律依据..........25
（二）规范环境行政指导的程序..........27
（三）明晰环境行政指导的主体责任承担..........30
（四）丰富环境行政指导救济途径..........31
四、我国环境行政指导的完善对策
（一） 健全环境行政指导的法律依据
健全我国环境行政指导的法律依据是解决我国环境行政指导在实践中存在问题最直接有效的方法，因此我们必须重视对环境行政指导的立法规范，使其在法律的范围内实施。16首先，必须明确环境行政指导在环境法律体系中的概念；其次，在环境法律体系中明确规定环境行政指导的行使主体、指导范围、责任的追究机制，同时还要完善环境行政指导的程序，防止环境行政主体滥用职权，恣意指导，同时还可以防止多个环境行政主体权责明确，避免出现多头管理、相互推诿的现象；再次，环境行政指导具有一定的灵活性，在出现环境法律规定空白的情况下，可以依据一般法律原则和政策作出指导；最后，修改和完善其他相关法律制度。扩大行政复议法的复议范围和行政诉讼法的受案范围，将环境行政指导纳入其中，并且规定由于环境行政指导而遭受损失的环境行政相对人可以申请行政赔偿或补偿，以实现社会公平正义。只有程序正义才能达到实质正义，同时只有程序才能制约权力的滥用，达到公开、公平、公正的理想状态，才能鼓励民众积极参与和执行环境政策中来。环境行政指导在制定和实施的过程中，必须注重程序建设，严格按照法律规定的程序执行。
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结 语
随着人类文明的发展，环境问题也愈演愈烈，并呈现出整体性、复杂性、多样性的特点，而且还处在不断的发展之中。国家的环境法律由于自身的局限性，无法将所有的环境法律问题囊括在内。传统的环境管理体制已不再适应环境治理的新趋势，而新兴的环境行政指导以其灵活多样性广受世界各国的青睐。它改变了以往命令式的管理模式，注重与相对人之间的协商、沟通，积极利用利益诱导机制和公众参与机制，鼓励社会成员参与到环境治理中，在世界各国取得良好的效果，当然包括我们国家。我国在中央和地方的环境治理过程中，注重充分利用环境行政指导，已经取得显著成果。但是由于我们国家起步晚，环境法律体系还不十分成熟，环境行政指导相关的法律体系还未完全建立，导致具体实施的过程中只重视成果，而忽视效果；在决策和实施环节忽视公众参与机制，使决策缺乏科学性和透明性；同时还缺乏相应的各种法律依据和救济制度。但是我们国家的政府已经开始向服务型政府转变，开始注重公众参与和协商机制，另外国家提倡科学发展观的战略思想，不断修改环境相关法律，使环境行政指导有法可依。我相信，在今后的时间了，通过我们政府和公众的协商、努力，一定会大大改善我们的环境问题。
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参考文献（略）