绪 论
一、 本文选题的背景和意义
近年来，“城镇化”已经成为我国经济和社会发展的关键词之一。自从江泽民同志在党的十六大报告中首次提出城镇化的概念以来，党中央一直高度重视城镇化的进程和发展，把城镇化作为一项重大的战略方针提出来。胡锦涛同志在十七大报告中指出要以科学发展观为指导，走中国特色的城镇化道路，在十八大报告中又进一步强调要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化以及农业现代化四化同步的发展道路。在刚刚结束的党的十八届三中全会上，习近平同志提出，“城乡二元结构是制约城乡一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换，和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。”城镇化是一个动态的过程，是一个内容丰富的系统工程，它包含了土地资源的重新分配，农村人口向城镇人口的转变，以及由于城镇人口集中导致的城镇的新建设和新发展等。小城镇的新建设和新发展离不开城乡规划，而小城镇的城乡规划又离不开公众的积极参与。因为公众参与是构建法治政府的必备要件。所谓“法治政府”，是指依法治理的政府或者法律之下的政府。法治政府应是政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相联，集阳光政府，有限政府，诚信政府，责任政府于一身，并用法律加以固定。建设法治政府是我国行政体制改革的重要目标，也是贯彻落实依法治国基本方略、加强政府自身建设、维护群众根本利益的必然要求。没有公众的参与，法治政府的建设就失去了最有力的监督；没有公众的参与，法治政府的建设就失去了立足点和目标；没有公众的参与，法治政府的建设也将失去其最终的意义。
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二、 本文的写作思路与方法
本文的思路是，首先以小城镇城乡规划中公众参与问题的现状为切入点，提出小城镇城乡规划中存在着“政府主导有余，而公众参与不足”的问题，然后从基层行政机关的行政管理方式以及公众参与途径的法律保障机制两大方面来深入分析产生这种问题的原因，最后针对原因，从行政法的角度提出解决这个问题的法律建议。本文的写作方法是，拟以实地调研收集的材料为基础，结合相关的文献资料，通过分析和总结，完成本篇论文。城镇化是一个动态的过程，小城镇则是一个静态的概念。准确地讲，小城镇不是一个法学的概念，而是一个社会学概念。我国著名的社会学家费孝通先生认为，小城镇是由“乡村性质的社区”逐渐发展而来的。它基本上已脱离了乡村性质的社区，但还没有完成城市化的过程。在以农业为主要经济基础的社区里，农户一般不能完全自给自足。它有多余的农产品或副产品时可以到附近定期聚会的集市上和其他农民或者商贩交换日用消费品。随着农村经济的发展，这种临时聚会进行贸易的集市，逐步由固定的商店所取代，加上各种服务行业，集合成一个人口密度较大的以商业为主的社区。因此，费孝通先生将小城镇定义为“新型的正在从乡村性的社区变成多种产业并存的向着现代化城市社区转变中的过渡性社区2”。费孝通先生准确地把握了小城镇概念的内涵，但其外延却十分模糊。为了方便对小城镇的研究，我们需要确定一个准确的外延范围。
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第一章 小城镇城乡规划中公众参与的现状
一、 公众不能全程参与城乡规划
根据《城乡规划法》的规定，小城镇城乡规划大致包括编制、审批、实施、修改四个阶段。首先，在规划的编制阶段，镇政府相关部门组织编制镇的总体规划和详细规划，具体的编制工作由镇政府委托具有规划编制资质的单位负责。在此过程中，行政机关没有公布相关信息的义务，公众也没有参与其中的途径。在规划编制完成之后，报送上一级政府审批之前，公众才可以参加。根据《城乡规划法》第 26 条的规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”其次，在规划的审批阶段，根据《城乡规划法》第 15 条的规定：“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。”在报上级人民政府审批之前，应当先经县人民代表大会委员会或者镇人民代表大会审议，审议意见由本级人民政府处理，并一起上报。因此，规划审批阶段并没有公众的参与。再次，在规划的实施阶段，虽然我国建立起了“一书三证”的行政管理制度，但是并没有规定公众参与的法律途径。最后，在规划的修改阶段，法律规定了公众参与的权利，却没有规定参与的途径以及如何保障。《城乡规划法》第 46 条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。”
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二、 公众参与城乡规划的深度不够
美国学者 Sherry Arnstein 在 1969 年《市民参与的梯子》一文中，把公众参与城乡规划的梯子分为八级，归纳为三段。梯子最下的一段叫“不是参与的参与”，梯子的中断是“象征性参与”，梯子最上的一段是“实权的参与”。11按照这种理论，小城镇城乡规划的公众参与目前还处在“象征性参与”的阶段，公众有获得信息、发表意见、参加听证等权利，但是没有参与决策的权力，离“实权参与”相差甚远。笔者认为，小城镇城乡规划的公众参与可以分为两个阶段。其中，第一个阶段是受行政权力运行结果影响的人，为了维护自身的权利不受侵害，被动地参与到城乡规划中去，第二个阶段是除政府相关部门以外的任何组织和个人，主动地参加城乡规划，对规划的内容发表意见，并对最后的决策产生实质性的影响。就我国目前的情况来看，小城镇城乡规划的公众参与还处于第一个阶段，即被动参与的阶段。被动参与的最大弊端，在于私权利保护的滞后性。与其事后进行补救，不如事先进行有效的沟通和交流，消除分歧，达成协议，用更加和平和理性的方式解决问题。另外，因为《城乡规划法》并没有规定公众可以参与到规划的审批阶段，所以，政府在此阶段的权力失去了制衡，难以保障公众真正参与到城乡规划中去。公众参与不仅仅是形式上的“出席”、“到场”或“参加”，而是强调对行政权运行过程的参与，即与行政主体形成切实的交流与沟通，并通过具体的、可操作的法定程序将其固定下来。否则，所谓的“参与”也就成为毫无意义的“过场”与“形式”。
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第三章 推进公众参与小城镇城乡规划的建议......15
一、政府行政管理方式需要转变....15
（一）政府方面....15
（二）公众方面....16
二、完善公众参与城乡规划的法律机制....17
（一）行政公开制度........17
（二）行政听证制度........18
（三）论证会制度......19
第三章 推进公众参与小城镇城乡规划的建议
一、 政府行政管理方式需要转变
随着中国改革开放的不断深入，我国的经济社会不断发展，公众参政议政的需求也越来越强烈。与此相适应，我国政府的行政管理方式也需要作出相应的转变。广开言路、民主讨论、科学决策是历史的趋势，不可阻挡。首先，政府的行政权力过于膨胀，应该适当控制。当今世界，行政权力已经日益成为国家权力的中心。行政权力的膨胀本身不是一件坏事，强大的政府就如同动力强劲的火车头，能够更有力的拉动经济的增长，促进社会的发展。但是，行政权就如同硬币的一面，它的另一面是责任，权力越大，相应的责任也越大。当责任机制还不完善的时候，笔者认为应当适当控制一下行政权力的膨胀。其次，政府在行政规划过程中的行政权力过于集中，应当将权力合理分配，以期达到权力的相互监督与制衡，保障行政规划的民主性与科学性。比如，在城乡规划的审批阶段，我国法律并没有公众实际参与的权利，而是完全由政府说了算，缺乏与公众的交流和沟通。这导致了行政机关在执法过程中阻力重重，最终降低了行政效率，甚至引发政府和公众的冲突，对社会的和谐造成严重的影响。相反，如果将审批权分一小部分给公众，让公众能够实权参与小城镇城乡规划的审批，就能从一定程度上形成对政府行政权力的制约，保障公众的参与。同时，政府适当放权也能减轻行政机关自身的压力，提高编制城乡规划的科学性和效率，促进小城镇城乡规划的发展。
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结 语
当前，在我国城镇化的社会背景下存在着公众参与小城镇城乡规划不足的问题，问题的背后反映出政府行政管理方式存在不足，以及公众参与小城镇城乡规划的法律机制不健全。为此，本文提出了几点法律建议：第一，政府必须转变不良的行政管理方式，同时，应当树立正确的行政理念，并且培养公众积极参与城乡规划的意识；第二，应当适当控制政府的行政权力，同时保障公众参与城乡规划的各项权利；第三，应当完善公众参与的法律机制，比如行政公开制度、行政听证制度、专家论证制度以及提出意见制度等。
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参考文献（略）