第 1 章 现有的食品安全风险预防法律制度
1.1 食品安全风险预防法律制度概述
预防性原则，是指能引起人类身体健康方面的问题，或者是有可能发生的引起人类身体健康的问题，但是还不能以现有的科技来确认它们之间有关系，为了预防损害的发生而在当前采取暂时性的措施的一种行动原则①。食品安全预防原则旨在将之前的食品安全事后处理逐渐转变为事故发生前的预防工作。对于食品安全犯罪而言，惩罚只是手段，预防才是目的，在民事立法领域，《侵权责任法》第 45 条②、46 条③正是对风险预防理念的表达，将民事侵权的后果承担从损害发生之后的赔偿提前到了损害发生之前的预防，将《民法通则》中规定的排除妨害、消除危险的风险预防措施明确规定于产品责任中，这是作为对原有产品责任内容的补充和突破，突出地体现了风险预防的立法理念。在行政法和经济立法领域，2009 年的《食品安全法》关注到了事后治理的显著缺陷，许多突破性的规定传达了风险预防的法律理念，如食品安全管理委员会的设立、食品安全风险监测制度的确立、食品安全风险评估制度的确立、食品质量安全准入制度、食品安全标准制度等。我国长期以来食品安全问题经历了一个由食品供给方面到食品品质方面的过程,由量到质的变化过程,长久以来对食品的质量问题重视不够。然而随着社会和经济的快速发展，人们对食品的要求从“温饱”过渡到“品质”，近年来，食品安全问题频繁发生，面对严峻的食品问题，政府也越来越重视。近年来，虽然食品安全没有明确规定风险预防原则或预防原则，但是却设立了相关的法律条文等相关的规定。从 2001 年 9 月国家质量监督检验检疫总局公布《出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定》，首次提到风险预警措施，到 2009 年我国《食品安全法》设立了独立的章节规定安全风险监测和评估制度。
………..
1.2 食品安全风险监测法律制度和食品安全风险评估法律制度
2009 年《食品安全法》第 11 条第一次提出了我国建立食品安全风险监测制度①。2010 年 1 月卫生部的《食品风险监测管理规定（试行）》（卫生部卫监督发[21010]17 号），第 2 条规定：食品安全风险监测是通过对相关的监测数据及相关信息进行分析和通报的活动②。食品安全风险监测制度是《食品安全法》中提出的一项预防性的防控制度。由于没有试错的机会是食品安全的特殊性，因此，为了预防这种犯错的可能性，就应该把风险监测放在重要的位置上。食品安全风险监测是针对食品的安全性开展的评价、预警和检测，是对食品安全风险进行评估的基础和前提，也是风险评估阶段的数据来源。“风险社会”理论中为了食品安全的需要，我国农业部和国家食品药品监督管理局正在全面建设食品安全风险监测制度，以实现食品“从田间到餐桌”的全过程控制。风险监测制度是预防风险的重要手段，通过风险监测可以增加预防食品安全风险的准确程度，凡事预则立，不预则废，食品安全管理部门做好风险监测工作，在获得食品不安全信息的情况下，采取及时的措施，使食品安全风险降到可接受的程度。
………..
第 2 章 我国食品安全风险预防法律制度存在的问题
2.1 我国食品安全风险监测和风险评估法律制度存在的问题
作为发展中国家，我国的生产力水平还处在一个较低的水平，多数食品企业规模小，分布广，区域发展不平衡，我国在 2009 年才引入食品安全风险监测和风险评估法律制度，起步较晚，还存在一些问题。第一，风险监测系统不统一，《食品安全法》对各相关部门在国家食品安全风险监测工作中的职责有了明确的规定，规定在第 11 条第 2 款①中，规定了卫生部与相关部门制定国家食品安全风险监测计划。又在《食品安全风险监测管理规定（试行）第 3 条中规定实施国家食品安全风险监测计划的原则②。从这些规定可以看出国家食品安全风险监督计划的主体是国务院卫生行政部门，而监测计划的制定也不是由独立单一的部门来完成，而是由卫生部主导，会同其他相关部门来共同完成，但各部门之间还没有形成部门间的协调工作机制，在分段监测体制下导致了监测资源分散、优势资源共享低以及信息沟通不畅等问题，还没有形成包括整个食物链的全面的监测系统。第二，食品安全风险评估机构独立性不强，从《食品安全法》第 13 条③规定：中可以看以风险评估工作是由国务院卫生行政部门组织的食品安全风险评估专家委员会进行的。笔者认为，虽然我国成立了以国家行政机关为指导的食品安全风险技术机构，并且成立了食品安全风险评估专家委员会，但是这样的风险评估机构本身存在问题。一方面，懂得食品安全评估的专家匮乏，对国际食品安全风险法律法规精通的人员很少，国内的风险分析人员的研究又停留在某一领域或某一方面，不能与国际风险评估接轨。另一方面，目前出台的新的法律规定要成立食品安全评估委员会，该委员会受国家食品药品监督管理总局管理，由各个职能部门的专家组成，由此，我们可以认为，我们的食品风险评估部门只是一个附属机构，其成员是由聘用制进行的，其法律地位具有行政临时性，这样其独立性值得怀疑，机构的权威性和评估的过程的独立性也得不到保障。
……….
2.2 食品质量安全市场准入制度存在的问题
我国许多地方政府部门在食品质量安全准入监管工作中都存在有对行政许可的重视、而对许可之后的监管问题往往放松警惕和监督，在食品质量安全市场准入的实践工作中，往往出现重许可，轻监管或者是只许可，不监管的现象，使市场准入制度只发挥片面的作用。各行政许可部门对于获得许可的生产者、经营者应作出经常性的监管工作，许可机关对申请人发放许可证后，应对其从事的食品活动是否合法，是否超出了许可范围等进行检查和监督。而在实践中，多数许可机关仅对申请人是否符合申请条件进行审核，而对发证以后的申请人从事的活动没有起到监督的作用，另外由于许可机关缺乏相应的法律限制，往往只享有权力而不承担相应的责任,对工作人员滥发许可证等的行为缺乏相应的监督制度。我国食品监管属于典型的分段监管模式，分段监管容易出现两个问题，一是容易出现监管重叠现象，即各监管部门重复的进行监督管理工作，二是容易出现监管的盲目，即权责界定不清，各监管部门有时也分不清楚属不属于自己管理，在不清楚的情况下，往往又不去管，从我国的食品监管分工来看，卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门等多个部门都是我国的食品管理部门，但又不是专门的管理部门，这样容易出现在有利益时大家都去管，没有利益时互相推诿、扯皮，造成监管漏洞。这是因为“段”没有划分好。食品安全监管的内容较复杂，“从田间到餐桌”的全过程，包括食品的生产、流通、销售等，监管部门也较多，曾出现“九个部门管不住一头猪”的现象，例如：在一个无证经营的食品生产企业发现了使用“地沟油”的情况，卫生、工商、质检部门等主管部门等依据法律规定，进行检查和处罚，这样就出现了行政重复和处罚重复的现象，造成行政资源浪费和损害企业的利益的现象。
………..
第 3 章 发达国家食品安全风险预防法律制度......12
3.1 国外食品安全风险预防法律制度的考察 .......12
3.2 国外食品安全风险预防法律制度的借鉴与启示 .......18
3.2.1 食品安全风险监测和风险评估制度的借鉴与启示......18
3.2.2 国外食品安全标准法律制度借鉴与启示........20
第 4 章 完善我国食品安全风险预防法律制度的建议....22
4.1 构建以风险分析为基础的食品安全风险预防法律制度 .......22
4.1.1 建设统一的风险监测平台........22
4.1.2 建设独立的风险评估机构 ........22
4.2 建立统一的食品监管法律制度 .........23
4.2.1 加强对获得行政许证后的食品生产经营者的监管 ......23
4.2.2 明确行政部门职责分工 ....24
4.3 建全我国食品安全标准法律制度 .......24
4.4 探索经济效益和预防原则相结合的法律制度 .........26
第 4 章 完善我国食品安全风险预防法律制度的建议
4.1 构建以风险分析为基础的食品安全风险预防法律制度
完善风险监测体系，让人们可以对风险加以预测，笔者认为应从以下几方面做起：首先就是对信息数据的收集，政府管理部门应当投入一定的人力、物力、财力建立先进的实验室、筹建全面的风险监测网格，加大对食品生产经营企业的检查次数，充分收集风险监测的信息，形成中央和地方、监管部门和企业联手合作的多部门、多渠道的统一的监测平台，方便有效利用这些数据信息，更好的做到对食品安全的防范工作。其次是采取激励措施鼓励食品生产企业主动采取风险监测手段，建立 良好的生产规范，HACCP 体系、提高食品安全检测水平①。第一可以通过减免部分税收作为对在进行源头监测方面作出贡献的企业的激励措施。第二可以发给一些奖金或荣誉证书，使企业在竞争激烈的市场上找到自己的闪光点和优势来为企业自身带来利益的方式来获得更多、更全面的风险监测信息。第三是政府可以通过设置有奖举报方式来收集食品风险的信息，对举报人进行奖励和保护，可以更多的收集到一些被少数人知悉的食品风险信息，然后对这些信息进行监测。使食品安全部门提前了解到这些不安全信息，尽早的评估和采取预防措施。另外笔者建议国家可以将分散的检测机构统一到新成立的国家食品药品监督管理总局和农业部两大监管机构下，加强国家食品药品监督管理总局和农业部之间的资源共享、沟通合作，以实现全面的“从田间到餐桌”的食品风险监测体系。
…………
结 语
就目前我国的食品安全风险预防法律制度而言依然是任重而道远。把食品安全问题由事后控制转向事前预防，使风险降至最小化，为了实现这一目标，我国应本文提出优化风险评估和风险管理监管制度、建全食品质量安全市场准入制度、建全我国食品安全标准制度等。并结合其他手段和措施实现食品安全的源头管理；各社会主体也应当提高食品安全风险意识，加强食品安全风险教育体制建设。总之，食品安全保障是一个系统工程，只有食品活动各方主体共同参与，共同促进，才能形成食品安全问题的长治久安。
…………
参考文献（略）