绪 论
一、 研究背景
我国的陆地面积约有 960 万平方千米，海洋面积约有 470 多万平方千米，海洋面积约为陆地面积的一半，可以说我国是一个名副其实的海洋大国。渤海全域、黄海、东海、南海的大部分及其可以管辖的专属经济区构成了我国的海洋领土，海洋在国家发展战略中占据着重要位置。美国战略家马汉于上世纪曾断言：谁控制了海洋，谁就控制了世界。历史发展已经证明其论断的先见之明。尤其是进入到新的世纪，海洋开发利用进入到新的发展阶段，海洋开发对于一个国家经济和社会发展重要性的意义是不言而喻的。海岛因为其特殊的资源潜质以及区位条件而成为了新世纪海洋开发利用的热点。在 470 多万平方千米的海洋领土上，遍布着大大小小的海岛。在海岛的开发使用中，有着独特生态地理环境的无居民海岛开发使用尤为重要。这主要是因为无居民海岛在政治军事、经济、生态、社会和科研方面具有重要的价值。无居民海岛在使用过程中，如果处理不当，特别容易引发各种问题。为了使无居民海岛得到最大限度的开发使用，建立无居民海岛有偿使用法律制度是非常有必要的。就我国而言，无居民海岛有偿使用法律制度的建设经历了三个重要时期分别是 2003 年出台的《无居民海岛保护与利用管理规定》、2009 年实施的《中华人民共和国海岛保护法》以及 2010 年制定的《无居民海岛使用金征收使用管理办法》。随着各种法律法规的逐步制定，我国的无居民海岛有偿使用法律制度体系逐渐建立起来。但是，经过调查研究发现，虽然相关的法律法规对无居民海岛的有偿使用相关问题给予了明确规定，但是当前我国无居民海岛有偿使用过程中仍然存在诸多问题，这些问题如果不能得到及时有效的解决，将势必影响无居民海岛的健康合理开发，进而影响到我国海洋经济及国家的整体发展。在此背景下，本文选取无居民海岛有偿使用法律制度为研究主要内容，以期完善我国无居民海岛有偿使用相关法律制度建设。
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二、研究意义
对无居民海岛有偿使用法律制度进行研究，既是国家海洋战略发展的客观要求，又是确保无居民海岛自身科学发展的内在需求，具有重要的意义。随着各国海洋战略的纵深发展，海岛在政治上体现出的作用日渐重要。无居民海岛作为我国海洋领域的重要组成部分，对其规范使用是确保我国领土领海主权不被侵犯的重要措施。一方面，对无居民海岛进行合理开发使用，能进一步明确我国领土范围，确保我国领土不被侵犯。另一方面，组成我国第一岛链和第二岛链的有许多无居民海岛，对这些占据重要地理坐标的无居民海岛进行合理的开发使用，通过实际开发行为能确定我国对这些海岛的实际管辖权。无居民海岛有偿使用法律制度为开发和使用提供了法律依据，做到了有法可依，确保我国领土主权神圣不可侵犯，能进一步扩大和维护我国的海洋权益，维护了国家安全。无居民海岛所有权属于国家，其有偿使用所得属于资源性的国有资产收入。从理论上讲，无居民海岛使用权是国家对无居民海岛的所有权在经济上的反应，是国家作为自然资源的所有者通过出让使用权而应当获得的利益，因此属于资源性的国有资产收入。无居民海岛的使用权于国家权力范畴，与税务以及行政事业收费有着很大的不同。根据“财产权利第一，政治权力第二”这一原则，收取有偿使用费用的优先度是在税收之先的，也就是说应当优先凭借着国家对无居民海岛的所有权来收取权利金，然后才凭借国家的政治权力来向纳税人进行征税。无居民海岛有偿使用法律制度为国家对无居民海岛征收有偿使用金提供了法律依据，同时能够在经济上反映出国家对于无居民海岛拥有的所有权，能够推动我国无居民海岛资源性资产的增值，从而避免国有资产的流失，为维护国家经济权益提供了法律保障。
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第一章 我国无居民海岛概述及价值
一、 我国无居民海岛概述
我国有着 18000 公里的海岸线，沿海地区有着众多岛屿，具体而言，我国所属海岛中面积超过 500ｍ２的有 6900 多个，这其中还不包括海南岛、台湾、香港以及澳门所属的海岛，在这 6900 多个海岛当中，超过 94%的海岛属于无居民海岛，但是这些无居民海岛的面积通常比较小，其面积仅占我国海岛总面积的 2%①。具体到各省份而言，我国无居民海岛数量分布上以浙江省最多，其后福建、广东、广西、山东、海南、辽宁、台湾、河北、江苏、上海以及天津等省、直辖市（详细情况见表一）。无居民海岛根据不同的分类方式能够进行不同的划分，目前我国学界并未达成统一意见。有的学者从保护性开发以及生态恢复等角度出发，将我国的无居民海岛分为开发型、生态型、国防型以及居民迁出型等四大类；有的学者则从无居民海岛的特点、性质和研究的目的出发，将无居民海岛划分为后天迁出型以及原生型两大类；也有学者综合无居民海岛的资源特性、区位条件以及环境条件等各方面的因素，将无居民海岛分为自然保护型、综合开发型以及开发利用和自然保护并重型这三大类种。
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二、我国无居民海岛价值
我国无居民海岛数量众多，是组成我国领土不可或缺的重要部分，同时也是举足轻重的资源财富，是我国海洋开发战略得以可持续发展的重要基地，有着难以估量的政治军事、经济、社会、生态和科研价值。首先，政治军事价值。根据我国各省发展情况不难看出，我国人口以及工商业最集中的城镇大多数分布在海岸线附近，如果缺乏纵深就没有转移空间。而无居民海岛链状散布在我国沿海，成为军事布防、通讯、扼守以及预警的优良载体，具有重要的军事价值。此外，根据《联合国海洋法公约》的相关规定，海岛是划分内水、领海以及 200 海里专属经济区等海域的关键性标志，每个岛屿或者岩礁都能够占据1550km2领海海域。在《联合国海洋法公约》公布之后，海洋资源的争夺成为了国家地区间争议的热点之一。依据公约规定的以陆定海规则，尤其是专属经济区以及大陆架的相关测算规定，一个无居民海岛在理论上能够为所属国提供 1550 平方公里的领海范围，还有 429245 平方公里的大陆架以及专属经济区。我国无居民海岛众多，在这方面有着很大的潜力可挖。也就是说如果能够充分使用无居民海岛，就能够为我国的主权行使以及控制管理行为提供法律依据，这进一步体现了无居民海岛的政治价值。由此可见，我国数量众多的无居民海岛不但是海岸防护的天然屏障，那些地理位置比较特殊的无居民海岛更是天然的军事屏障。基于这两个原因，决定着这些无居民海岛在国家战略中发挥着重要作用，具有重要的军事和政治价值。
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第三章 我国无居民海岛有偿法律制度实施现状......14
一、我国无居民海岛有偿使用法律制度实施现状...... 14
二、我国无居民海岛有偿使用法律制度实施中存在的问题.... 14
第四章 国外无居民海岛有偿使用法律制度借鉴及启示.....18
一、国外无居民海岛有偿使用法律制度简介.... 18
二、国外无居民海岛有偿使用法律制度对我国的启示........ 19
第五章 完善我国无居民海岛有偿使用法律制度建议..... 22
一、宣传教育与追究责任齐头并进...... 22
二、加快配套实施细则地制定.... 23
三、推进无居民海岛生态环境保护工作........ 23
四、做好无居民海岛的评估工作........ 25
五、完善无居民海岛有偿使用法律制度配套制度...... 27
六、加强对无居民海岛有偿使用法律制度的监督...... 29
第五章 完善我国无居民海岛有偿使用法律制度建议
一、 宣传教育与追究责任齐头并进
通过分析不难发现，造成无居民海岛有偿使用法律制度实施过程中诸多问题首要原因是主观认识不到位。针对这种情况，应采取宣传教育与严厉追究法律责任齐头并进的措施，达到”惩前毖后，治病救人”目的。积极开展形式多样的宣传教育活动。创新宣传方法，采取有针对性地宣传，通过多种渠道，面向社会多个层次，对无居民海岛有偿使用相关法律制度进行宣传教育，提高全社会对无居民海岛价值的认识，增进公众对无居民海岛有偿使用具体工作的了解。一是利用每年的“世界海洋日” 这一特殊节日，通过报纸、网络、电视等媒体，大范围地在沿海城市开展宣传活动，不断提高社会各界和广大群众对相关法律的认识，使无居民海岛有偿使用相关的法律制度家喻户晓，深入人心。二是针对从事无居民海岛有偿使用工作的国家机关工作人员，以熟练掌握法律规章制度要求及操作流程为主，通过集体学习、组织普法考试和知识竞赛等方式，提高工作人员的执法能力。三是充分利用海监船船出海执法的时机，对深处海洋腹地无居民海岛上的群众进行宣传，杜绝因信号电路不通等原因造成宣传的死角，实现宣传教育无缝全覆盖。
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结束语
总而言之，无居民海岛的有偿使用能够给使用人带来各种收益，同时海岛自身有着不可替代的军事以及政治方面的战略价值，能够影响到国家的整体利益以及社会的公共利益，因此政府在无居民海岛资源的有偿使用问题中要做到统筹兼顾。既要充分发挥无居民海岛应有的使用价值，又要兼顾海岛资源的保护以及公共利益的维护。现行的《海岛保护法》以及《无居民海岛使用征收使用管理办法》这两部法律法规，从各个行政管理的角度来对无居民海岛的有偿使用提供了规范。这不但保护了无居民海岛的环境，维护了人民的利益，还为无居民海岛的有偿使用提供法律方面的依据。可以说这两部法律构成了我国无居民海岛有偿使用法律制度的全部。虽然我国无居民海岛有偿使用工作在这两部法律的具体指导下已经取得了一些进展，但是随着经济社会的高速发展，仍然出现了一些问题。研究无居民海岛有偿使用法律制度，能及时的发现这些问题，并快速解决这些问题，确保我国无居民海岛有偿使用工作能健康有序开展。
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参考文献（略）