序言
一、选题理由
近年来，随着改革的深化，各个行业、专业分工日益明确、精准，根据我国现有高等教育人才培养模式以及社会行业发展趋势，人们的知识结构日趋专业化。由于自身知识结构、经验以及能力等因素的限制，人们在生活、工作中面临的专业问题，越来越需要在该领域范围内具有专业知识或技能的专家提供帮助。专家作为政府的“智囊团” “知识库”活跃在行政活动的各个环节，为政府政策的顺利贯彻提供着理论支持和智力保证。在行政过程中，不论是行政立法听证制度中的专家法律意见书，还是行政执法中出现的越来越多的专家调查或论证，都展现出专家作为拥有专业知识的团体已经深入到行政决策的各个环节和领域。专家咨询作为一种制度引进我国行政决策过程中并发挥作用是近几年才逐渐被关注的事情。作为行政决策中一个重要环节，完善专家咨询是行政机关有效执行管理社会事务职能的重要条件，是实现行政决策科学化、民主化的客观要求。由于专家咨询引入行政决策程序时间比较短，近几年在行政决策过程中又运用较多，在规范制定和实际生活中暴露了诸多问题。2005年广东大兴煤矿特大透水事故引发了关于专家独立性及公信力的质疑。在当地政府部门聘请的专家提交大兴煤矿“安全开采”的论证意见后仅几个小时，就在矿区内发生特大透水事故，造成123名矿工死亡的特大安全事故。更令人不解的是事故发生后，作为提供“安全幵采”论证意见的专家组成员又成为调查该场事故的国务院事故调查组成员。这反映出我国实际生活中存在的情况是部分行政机关根据自身需要挑选一些没有立场的专家或者支持自己观点的专家提供形式上的咨询意见，为了论证而论证，提供缺乏科学性、公信力的论证意见，使专家咨询这一决策程序形同虚设，成为行政机关逃避责任的挡箭牌。究竟该如何选择专家，选择什么样的人员成为专家发挥其专业性、科学性特长的首要问题。
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二、国内专家咨询学理研究现状
专家咨询在理论上研究主要集中在诉讼领域，在法律理论研究与司法实践共同发展的背景下，司法机关成立专家咨询委员会，针对专业性问题和个案问题进行研究分析。但是随着近年来，从中央到地方各级政府重视专家咨询在行政活动中的“理性强化”功能，1亍政领域内专家咨询在国内引起了学术界广泛关注。国内关于行政领域内专家咨询己有一些相关的研究，这些研究主要集中零散论文或者报道中，作者也从专家学者到在校学生，如王锡锌《我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服——以美国〈联邦咨询委员会法〉为借鉴》，贺德方《我国专家咨询制度发展的障碍与对策分析》，李卫华《专家参与行政：现状、取向与规范》，陈波《专家的局限性及其控制——政府决策咨询视角》，葛洪义《如何保证专家意见客观中立？》，杨静娴《健全公共决策专家咨询制度的对策分析》，石若坤《试论专家决策参与作用的有效发挥》，徐彦山《浅谈我国政府决策中专家咨询制度》，李群、王巧云《国内外专家咨询论证制度的经验与做法》，肖旭东《专家咨询制度与公共决策的科学化民主化》，姜晓萍、范逢春《地方政府建立行政决策专家咨询制度的探索与创新》，陈剩勇、杨馥源《完善公共决策专家咨询体系》，张晓勇《我国公共决策专家咨询机制研究》，房晓军、张永伟《地方党政建立完善专家咨询制度的对策选择》，张佳宁、庞新华《我国政府决策过程中专家咨询制度的研究》，张俊《关于我国政府专家咨询制度的法理思考》，黄健柏，罗梅健，薛亮《政府决策专家咨询理论研究综述》。
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第一章行政决策过程中的专家咨询及其意义
一、 专家咨询概述
“专家”一词作为日常用语，其内涵具有很大的不确定性，常泛指在某个领域内具有丰富知识或技能的人员。本文是从行政过程角度分析专家咨询，有必要先对“专家”进行一下定义。本文所指专家是指在行政决策过程中，能够运用其专业知识和技能，对行政决策提供咨询的专业人士。其不同于民法中为个人提供专业咨询的专家。为个人提供咨询服务的专家主要是根据个人的委托对委托人所遇到的专业问题提供专业解答或支持，例如职业律师咨询服务，注册医师诊断意见等，其从委托人个人利益及价值倾向出发，利用其专业知识经验提供服务，此时专家的价值选择及立场完全取决于委托人的价值倾向及利益需求，具有价值的非中立性。专家与个人因咨询产生的责任主要归属于民事侵权责任。这种专家与笔者欲探讨的行政决策中吸纳专家进行咨询是不同的，故排除在本文所涉专家范围之外。
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二、 行政决策中专家咨询的功能及其必要性
作为强化行政决策理性的手段，专家咨询在行政决策过程中发挥四个方面的作用。这些功能的充分发挥，有力地辅助行政机关在决策过程中扩大民主参与，做出科学决策，提高政府服务质量，树立政府的权威。
1.加强行政决策的科学性。行政决策是开展行政活动的前提，专家作为专业领域内拥有较高理论素养和专业知识、技能的人员，他们更强调理性与专业性，能够以科学理论为指导，运用先进知识与技术，根据行政决策实际需要做出科学的咨询意见。专家咨询弥补了行政机关在专业理论、技能方面的不足，理性化的专家咨询意见为行政决策提供科学的辅助，加强了行政决策的科学性。
2.保证行政决策的民主性。专家虽然在专业领域内作为精英发挥作用，但在社会生活中，专家也是普通民众的组成部分。他们在思考问题、提供建议的时候往往在很大程度上体现公众利益需求，具有很强的公众性和社会性特点。由他们参与到行政过程中来，体现了民主参与。同时，相对于普通民众来说，专家不仅在知识水平与经验方面具有相当大的优势，他们在权利要求与维护方面也具有较高的意识，可以说专家是具有较高权利意识与专业知识的民众。他们在表达民意，维护民众利益，争取知情权方面更具优势。专家参与的行政过程也就在很大程度上保障了决策的参与性与民主性。
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第三章专家咨询的法律属性 .........15
一、民营化研究理论对专家参与的分析........ 15
二、专家咨询法律属性界定........ 18
(―)专家参与与相关概念的辨析........ 18
(二）专家咨询的法律性质........19
第四章行政过程中专家咨询的立法完善........ 22
一、专家组成员选择........ 22
二、专家咨询范围........ 24
三、专家咨询意见公布........ 26
四、专家责任追究机制........ 29
五、专家合法权益保护措施........ 30
第四章行政过程中专家咨询的立法完善
专家咨询作为行政决策过程中一个重要环节，特别是重大行政决策过程中的必经程序，虽然在理论上并不直接影响行政相对人的实际权益，但很多时候间接影响行政决策结果，甚至在有些时候产生重大影响。但是，在我国，专家咨询作为一个在理论和制度层面关注较少的决策环节，在现有的地方规范文件中，出现不同的规范情形，严重影响专家咨询的效果，所以应该对其进行统一立法规范。笔者认为行政程序法的制定就是一个契机，对于专家咨询的统一规范可以在行政程序法中具体展幵。行政程序法是行政行为的基本法，是规定行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤的立法规范。目前，我国实务界和理论界中大多数学者对我国应制定统一行政程序法已基本达成共识，并已经拟制法律试行稿。专家咨询作为行政决策的重要环节，也是重大行政决策程序的必经环节，在实际行政活动中采用较多，应属于各种行政行为的共同和一般的程序，这部分正是行政程序法要规定的内容。同时，大部分学者认为行政程序法应适当规范内部行政行为?，如行政机关将本应由自己实施的行政管理行为委托给其他主体实施，如果不对相关具体情况等问题予以规范，可能对相对人的合法权利造成损害，所以这部分内容可以在行政程序法中进行比较具体的规范。专家咨询是行政主体为了保障决策结果科学性、民主性而实施的行为，其选择专家，确定专家咨询范围，信息公开以及追究责任等行为均可以在行政程序中予以规范，从而确定专家的权利义务，确保专家咨询功能的发挥。所以以下关于专家咨询的完善内容将希望在未来行政程序法制定过程中予以明确。
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结语
专家咨询作为重大行政决策程序的一个重要环节，是保障决策科学化、促进决策民主化的客观要求。专家咨询理性强化功能的发挥将有助于加强行政决策的科学性、保证行政决策的民主性、提高行政决策的效率、维护行政决策的权威性，为行政机关有效决策提供可靠的智力支持。在重大决策中，专家咨询已经成为影响行政机关决策结果的重要参考依据。正是由于专家咨询在行政活动中发挥着重要作用，对其相关制度进行完善就显得尤为重要。但是，在我国专家咨询作为一个在理论和制度层面关注较少的问题，缺乏全面具体的论述，已有的论述更多的是对某一方面已出现的问题进行一对一的完善，对专家咨询进行整体关注的较少，而且国内相关论述大多关注专家咨询制度建设实践层面上的问题，忽视深入的基本理论制度的探讨，论述内容较为零散。本文主要是以民营化为视角，对专家咨询展开论述。在收集大量政府相关规章制度的基础上，总结其在实践和政策方面暴露的五个方面的问题，根据其“专家参与”的法律属性，从行政决策过程角度，试图通过立法进行全面的规制，针对这五方面的问题一一提出完善措施，以期能有效解决专家咨询过程中存在的问题，有效的发挥专家的作用。本文论述以民营化理论为背景,所以关于专家与政府之间的关系主要采纳民营化相关理论。专家咨询的民营化法律属性只是专家咨询一种研究视角，专家咨询还有很多的研究方向和空间，为了保障专家咨询作用的有效发挥，还要进行更多更细致的改进。由于本人理论研究水平尚浅，实践经验不足，论文内相关理论分析以及完善措施还存在很多不足，所以我希望我提出的一些完善措施能够为今后专家咨询研究起到抛砖引玉的作用。
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参考文献（略）