引言
2013年12月10日中央召开了中央经济工作会议，会议首次提出要控制和化解地方政府性债务风险，并将这一要求作为2014年经济工作的重要任务。3)这一提法把地方债及其相关问题推到了风口浪尖。其实自2008年我国实行了针对金融危机的4万亿刺激计划以来，地方政府刺激经济的一系列债务问题就被提上了学者研究的日程，加之冰岛、希腊以及美国等世界多个国家的债务危机引发的政府信誉下降和公共服务的停滞等问题，我国政府性债务发展逐步成为社会各界广泛关注的热点问题。由于我国城市化进程不断加快，对城市基础设施建设的需求日益扩大，地方政府建设公共基础设施的任务也日益繁重，但是自1994年分税制改革以来，地方财权上交，造成地方资金短缺，同时，中央提出对地方基础设施建设的资助需要地方给予相关的配套建设资金，且该比例一直基本维持在1:0.8的比例之中气这使得地方政府资金需求十分迫切。但根据我国《预算法》、《担保法》等法律规定，地方政府没有直接融资的权利，地方政府面临有限的财力支撑越来越多的公共服务职能的窘迫处境，这使地方财政与《预算法》要求的“量入为出”原则越来越远，迫切需要进行地方基础设施建设的投融资体制改革。
在这样的背景下，越来越多的地方政府选择成立地方融资平台，以各种形式的融资来进行地方城市基础设施建设，融资平台的建立也一直不辱使命，对推动地方建设起到了举足轻重的作用，尤其是在应对次贷危机的冲击，中央实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策之后，地方融资平台的资金集聚优势为落实中央下发资金需要筹集的项目配套资金、保持经济平稳较快增长提供了强力支撑。但是根据目前的地方融资情况看，各地的地方融资平台公司大多都具有浓厚的政府背景支持，各级地方政府作为其实际控制人，对其运营管理和项目建设起主导作用。虽然从法律角度看，融资平台公司可以归类为国有企业，一般也都进行了公司制改革，从形式上看，其法人主体资格没有问题，但本质上，其法人治理结构不够完善、经营运作难以完全按照市场化方式进行。从产权结构看，融资平台公司没有成为独立的投资主体，地方政府是实际的投资主体，而且一个基础设施项目的建设又同时有多个政府部门参与决策与管理，地方政府也是投资市场的管理者，这使得这一市场没有形成真正意义上的风险与收益一体的投资主体。另外，由于地方政府的干预，银行等金融机构深陷地方基础设施建设危机之中，贷款偿还风险巨大。随着地方债务的日益扩大，这一系列的债务危机和信用危机日益严重，也波及了政府本身，撼动了整个国家体系，这也是今年中央经济工作会议将地方债务问题列为六个需重点关注问题之一的原因之所在。根据银监会2013年底公布的统计数据显示，截至2013年6月末，地方融资平台在全国银行的贷款余额达到9.7万亿元。
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一、地方融资平台及其去行政化概念分析
(一） 地方融资平台的定义和运行模式
地方融资平台（local financing platform)在成立之初，大多被地方政府看作规避法律和方便地方自主发展的“政府经营城市的有效载体”或是“城建资金运作的总渠道”，对于其定位和理论大多没有具体研究，在很长一段发展的过程中，地方融资平台的定位都十分模糊和不确定。但是随着各地融资平台规模的扩大，国家和人民对融资平台的关注日益加深，对其定义的研究也陆续展开了，很多学者认为地方融资平台是政府的办事机构，只负责投融资而不经营具体业务的，如将政府融资平台公司认定为：由政府划拨土地、股权、特许经营规费等资产或权力资格，以便使平台公司达到资产和现金流上的融资标准，从而进行融资，把资金运用于城市的市政建设等公共事业项目，最终以财政补贴或项目盈利来还款的政府代理机构。①也有将地方融资平台作为国有企业，认为其作为一个独立的市场主体，参与市政建设从融资到具体建设的全部流程。如赵长聚认为地方融资平台公司基本上都是国有独资企业，资产规模很大、资金实力相对雄厚，为政府进行市政建设提供了一个十分良好的运作平台。面对各种对地方融资平台定义的争议，2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》出台，从官方角度给地方政府融资平台公司作了一个定义，即认定它为：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。同时“通知”还要求根据收益来源和偿债主体不同，将平台进行不同的分类和管理。
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(二） 地方融资平台去行政化概念分析及其理论基础
给“行政化”下定义，首先需要了解“行政”这个词，在《现代汉语词典》中将行政（Administration)释义为：行使国家权力的活动；机关、企业、团体等内部的管理活动。根据中国百科大词典的解释，行政指的是一定的社会组织，在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等特定手段发生作用的活动的总称。它是行政主体以组织、管理、决策和调控等特定手段对国家事务和社会事务发生作用的活动。从这些解释中，不难看出对于行政有两种层面的定义：一是狭义的定义，认为行政是国家行政机关运用法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，依据法律法规，对国家和社会事务所进行的一系列的组织和管理活动。一是广义的定义，认为行政是一定的社会组织，为谋求一定的发展利益，维持一定的秩序而进行的各种组织、协调、决策和管理活动。目前对于“行政化”和“去行政化”没有一个明确的定义，对于这两者的研究主要集中在高校管理领域和司法机关管理领域，很多学者都从这些角度阐述了对行政化和去行政化的理解和看法，如王申教授（2010)提出科层官僚制度追求功利价值与法官司法权独立之间的博弈。赵章靖博士（2010)认为高等院校目前实行了行政化的管理，通过赋予高校不同的行政级别，来说明高校的水平。高校行政级别越高，意味着其声望越高，可能获取的各种资源也越多，高校凭借自身的行政地位而不是学术水平来发展自己，妨碍了高校间的公平竞争，阻碍了学术进步。?杨德广教授（2010)提出高校管理行政化不顾学术发展和教育规律，完全依靠行政权力，按照行政方式、行政手段、行政运行机制来管理教育、管理学术。④参照这些理解，行政化包含了一种官僚的特权，强调管理的技术性，上级对下级的领导和下级对上级的服从，在一种金字塔式的权力框架下维持管理的高效有序运作，而忽视了各种阶层自身的发展特点和优势。而去行政化，就是淡化所在行业、领域或工作的行政官僚色彩，尽可能地以自身的发展为基础，突出行业、领域的主导地位，突破行政的束缚。其主旨不仅仅是取消行政级别，更在于规范行政权力，防止行政部门对于本行业和本领域管理的过多过细，大包大揽，督促权力有所为、有所不为。
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二、地方融资平台发展中的行政化及其弊端......... 10
(一）设立时的行政化及其弊端 ......... 10
(二）项目运营中的行政化及其弊端 ......... 14
(三）融资及偿债行政化及其弊端 ......... 17
三、地方融资平台公司去行政化的法律对策......... 22
(一）设立时去行政化的法律对策 ......... 22
(二）项目运营中去行政化的法律对策......... 24
(三）融资及偿债去行政化的法律对策......... 27
三、地方融资平台公司去行政化的法律对策
(一） 设立时去行政化的法律对策
地方融资平台公司基本都是国有独资公司，这种资金投资模式与现代企业制度的发展趋势不相符合。完全依靠政府行政化的资产出资而引起的弊端己如前述，因此应当进行投资主体多元化的改革，通过引入民间资本投资等方式，改进融资平台公司的股权结构的单一化缺点。具体可以模仿英国的模式，注重公私合营。英国在1988年通过制定一系列政策法规，向许多自然垄断部门推行私有化进程，包括所有的供水公司、污水公司、电力公司等，利用私人资本的趋利性进行投资融资活动，建立了在政府有效监管下的私人资本对公共基础设施建设的“融资——建设——经营——移交”的管理模式。不少政府融资平台的出资过程中，存在以市政基础工程、配套设施等非经营性资产作为非货币性出资注入公司资本的行为，受到《公司法》中注册资本可转让性的内在要求限制，这些非经营资产出资行为影响平台公司资本的变现性，从而影响融资、投资等功能的有效实现。因此，应当从严管理地方融资平台公司的出资形式，对于市内公交和轨道交通、燃气、供热、水务、垃圾处理等各种收费权限和其他公共资源特许经营和收益权等非货币投资分类进行注资规范，同时完善资产评估工作。
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结语
为了在不违反法律的前提下，应对我国地方政府事权与财权之间的矛盾， ’各级地方政府纷纷设立了融资平台公司，以缓解公共建设的融资压力。地方融资平台在近二十年的发展中，取得了巨大的成就，为我国城镇化建设作出了卓越的贡献，但是随着云南城投公司破产风波的发生，各地融资平台公司盲目发展、过度扩张等问题日益暴露出来，地方政府对融资平台改善发展的过度行政千预问题也被反映出来。本论文抓住目前学界广泛关注的地方政府投融资平台风险问题，但又并不按照传统的发现风险、对比国外情况、找到防止风险的方法等思路研究，而是以法律人的视角从地方融资平台公司作为一个经济主体在实践中的运营为线索，从其注资成立、经营投资运行、融资偿债的角度结合经济法、公司法、行政法等领域对作为融资主体的地方融资平台公司的“去行政化”问题进行研究，来说明目前地方融资平台似公司而又非公司的模糊定位是地方融资偿债风险出现的主要原因之一。从实际操作的角度分析地方融资平台公司的行政化问题及其带来的弊端，进而提出解决问题的方法，防止地方公共基础设施建设中的金融风险。本论文关于地方融资平台的研究虽然有一定的研究成果，但依然有很多有待进一步深入研究的工作，如地方融资平台存在的根本根源——地方政府财权事权矛盾的处理、地方融资平台作为公司的破产清算机制等，希望在以后的学习研究中，更进一步的解决这些问题。
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参考文献（略）