一、典型案例叙述
（一） 案例
兴凯湖是中俄界湖，位于黑龙江省鸡西市境内，西起白棱河桥，北邻穆棱河，东北与虎林市交界，东以松阿察河，南以大兴凯湖与俄罗斯相接。东西长 90 公里，南北宽 45 公里，总面积 222488 公顷。兴凯湖自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区，其面积分别为 69815 公顷、8982 公顷和 142691 公顷。2早在 6500 万年前，由于密山处在地层断裂带，此地经常发生地震以及火山运动，而兴凯湖正是地震和火山孕育的结果。6800 多年前，就有人在现今兴凯湖湖岗这一代开发居住。在公元 761 年唐朝渤海国时期，分别在兴凯湖的东西两岸设东平府泥洲地方(今当壁镇)和沱洲地方(今俄罗斯)，当时此湖名为嵋沱湖。12世纪金代大将轩带占领兴凯湖区域，见该湖好似美丽的月琴随即将其命名为“北琴海”。15 世纪中期，明朝在兴凯湖周围设汉卡卫和松阿察地面，当时称该湖为兴喀淀。31949 年以后，兴凯湖划归密山县管理，设兴凯湖、当壁镇、白泡子、承子河、杨木等乡镇。1951 年时松江省组建兴凯湖水产养殖场，1955 年北京公安五处在凤凰德建立劳改农场，1958 年 10 万官兵开发北大荒时建立兴凯湖农场，将劳改农场收并。4兴凯湖自然保护区是三江平原生物多样性最丰富、保存最完整的自然生态系统，是我国穆棱—三江平原上面积最大的最具代表性的湿地生物多样性区域之一，是我国重要的商品粮基地。基于兴凯湖的重要价值，我国政府在 1986 年对兴凯湖实施就地保护即建立了省级自然保护区。1994 年升格为国家级自然保护区，1996年中俄两国政府签署了《关于兴凯湖自然保护区协定》，1997 年中俄两国协议建立“跨界保护区”，同年加入东北亚鹤类保护区网络，2002 年 1 月加入《拉姆萨尔公约》，成为中国 21 块国际重要湿地之一。5兴凯湖自然保护区位于兴凯湖农场、兴凯湖水产养殖公司、856 农场、857 农场、8510 农场、白泡子乡、兴凯湖乡、边防二团八个社区单位内，周边人口约 3.5万人，主要从事种植业、捕捞养殖业和旅游业。保护区土地所有权属于国有的是8510 农场、856 农场、857 农场、兴凯湖水产养殖公司、兴凯湖农场；属于集体所有的是白泡子乡和兴凯湖乡。6
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（二） 由案例引发的思考
从目前我国自然保护区管理体制之共性方面分析，兴凯湖自然保护区实行的是综合管理与分部门管理相结合的管理体制，自然保护区的生态保护涉及林业、农业、水利、海洋、环保等众多部门。在生态环境作为多种环境要素的集合的情况下，分部门管理在一定程度上虽然有利于发挥管理部门的专长，但从生态环境这一整体性特征上来看，此种管理体制是否有利于生态环境的整体保护，以及这种分散的管理模式是否能有效解决这一整体性的生态系统所面临的问题还有待商讨。从上述案例可以看出，管理体制问题是造成兴凯湖生态环境破坏不可或缺的原因。由此引发的几点思考：一是兴凯湖自然保护区的管理机构设置是否健全；二是管理权限的分配，职责范围的划分是否明确；三是各个管理机构的运行如何及其是否协调。目前，兴凯湖自然保护区涉及三方利益主体，一是兴凯湖自然保护区管委会，二是包括 856 农场、857 农场等社区单位，三是兴凯湖保护区周边的农民。在兴凯湖管委会只对水产养殖公司实施部分有效管理，土地权属不清，划界不明的前提下，如何协调各方的利益关系，解决三方的矛盾冲突等问题是当前兴凯湖自然保护区现有管理体制背景下亟待解决的问题。
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二、兴凯湖自然保护区管理体制及其存在的问题
（一） 自然保护区管理体制的概念和特征
自然保护区的管理是环境管理的一部分。环境管理体制是指国家有关环境管理机设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。7根据我国环境管理体制的概念总结出自然保护区管理体制的概念。自然保护区管理体制是指规定国家、地方以及各职能部门各自的管理范围、权限职责及其相互关系的准则。其中，管理体制的核心是管理机构的设置，各管理机构职能的划分及机构之间关系的协调。自然保护区分类管理是指依据保护对象及其不同的特点，即是否具有代表性、典型性等对其进行分类。我国自然保护区分为 3 大种类 9 个类型，8其中三大类指生态系统保护区、野生生物类和自然遗迹类，对 3 大种类进行细分，其又包括了 9种小类型。根据自然保护区生态系统本身的多样性、复杂性、综合性、区域性等特点，我国对自然保护区实行的是“综合管理与分部门管理”相结合的管理体制，11除了由国家环境行政主管部门负责管理全国的自然保护区外，还需要各职能部门（农业、畜牧业、林业、海洋、矿业）在各自的管理范围内对自然保护区分别进行管理。
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（二） 兴凯湖自然保护区管理体制及窘境
我国对自然保护区实行的是综合管理与分部门管理相结合的管理体制即纵向上分为国家级自然保护区和地方自然保护区的管理，在横向上是统一管理和分部门管理相结合的管理体制。12从上述案例可知，兴凯湖作为国家级的自然保护区，其管理体制也是实行统一管理与分部门管理相结合的模式。2001 年，省政府准许建立了黑龙江省兴凯湖风景名胜区自然保护区管理委员会，市政府增添了 1 名副市长领导职数，兼任管委会主任。兴凯湖管委会设有 11个内设机构，包括办公室、党群工作部、监察室、财务部、规划建设局、旅游局、行政执法局、水务局、国土资源局、环保局、林业局；并且设立了三个财政全额事业单位（宣教中心、管护中心、科研所）森林公安局为政法专项。自筹单位一个（渔政渔港监管站）。2007 年兴凯湖管委会更名为黑龙江省兴凯湖风景名胜区管理委员会，加挂黑龙江兴凯湖国家级自然保护区管理局。保护区管理机构现有人员 32 人，其中研究生学历 1 人，本科学历 4 人，专科 20 人，中专 5 人，高中 7人。13根据《黑龙江省兴凯湖国家级自然保护区管理条例》第九条的规定可知：在保持原有的行政隶属关系不变的基础上，省农垦局依据其职责权限，在管理范围内对保护区进行各项管理工作，并且在环境资源的保护方面接受保护区管理机构的指导和监督。
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三、国内外典型自然保护区管理体制的阐述.......16
（一）长白山自然保护区管理体制介绍.......16
1.长白山保护开发区的管理体制.......16
2.长白山管理体制中存在的问题.......17
3.由长白山保护区管理体制所得启示.......17
（二）国外自然保护区典型管理体制的现状及启示.......18
小结.......19
四、完善兴凯湖自然保护区管理体制的对策.......21
（一）设置统一协调的监督管理机构.......21
（二）对兴凯湖保护区科学划界.......21
（三）对兴凯湖自然保护区合理确权.......22
（四）出台相关法规及理顺行政隶属关系.......23
（五）强化保护区管理委员会的管理权力.......23
小结........24
四、完善兴凯湖自然保护区管理体制的对策
（一） 设置统一协调的监督管理机构
由于兴凯湖自然保护区缺乏统一协调的监督管理机构导致其生态环境不断遭到破坏。兴凯湖自然保护区是有多种环境要素和自然资源组合而成，具有综合性的特点，对其的监督管理也需要统一进行。根据我国现行自然保护区管理体制的情况，长期以来保护区实行各职能部门分别管理的监督管理体制。虽然，这种体制在一定程度上有利于发挥管理部门的专长，但从整体上来看是不利于生态环的保护。29借鉴英国关于“自然保护联合委员会”这一具有协调性质的机构，设立对兴凯湖自然保护区实施统一协调管理的保护委员会并赋予其解决各部门、各社区单位之间矛盾冲突的权力。依据兴凯湖自然保护区的生态环境现状，以综合管理为原则，在基本保持现有行政区域不发生变化的情况下，对现行的各管理机构的权、责、利进行合理调整、整合以及加强综合管理、协调职能。
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结 论
建立自然保护区是进行自然保护的有效措施，面对日益严重的环境危机，自然保护区的建设显得越来越重要。自然保护区不仅可以维护动植物的生存、保护生态系统的完整性、维持生物多样性、保存具有价值的特殊区域、而且为人类提供教育、科学、娱乐、文化和精神修养的场所。针对自然保护区的这些功能，兴凯湖自然保护区也不例外。然而，由于兴凯湖自然保护区的管理体制存在缺陷，给兴凯湖保护区管委会的保护和建设工作带来了很大的阻碍。相关问题主要集中在以下几个方面：管理机构的设置不健全；各自为政、政出多门；各部门权责不明确；保护区资源权属不清导致兴凯湖管委会没有实权；管理机构的职能不能落实到位；法律法规不完善导致管委会行使权力时缺乏制度保障等。针对上述问题，通过借鉴国内外自然保护区管理体制设置的成功经验，本文提出了一下对策：兴凯湖作为中俄界湖在管理方面涉及跨界问题以及兴凯湖各职能部门在管理方面存在的矛盾提出了建立统一协调的管理机构这一对策；对兴凯湖管委会合理确权，依法授权并出台相应的法规给以制度上的保障。自然保护区事业在不断的发展中，野生动植物资源、森林和湿地生态系统的保护已经得到国内外的重视。只有建立健全、高效的保护区管理机构并按照统一规划、统一保护、统一管理的原则；处理好保护区所面临的各种挑战，加强与俄罗斯和国际组织的合作与交流，推进兴凯湖自然保护区的生态保护和建设工作，促进其周边地区经济的不断发展。兴凯湖国家级自然保护区将成为世界瞩目的国际性保护区和重要的国际生态旅游基地。
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参考文献（略）