引 言
（一） 选题背景
近年来，受全球金融危机的影响，主要发达国家经济缓慢增长，财政贸易双赤字屡见不鲜，而形成鲜明对比的是以出口为导向型的国家和资源出口国的经济快速增长，国际收支长期顺差，外汇储备积累迅速，为追求更高的投资报酬率，此类国家纷纷通过设立主权财富基金管理国家财富。同时，随着国际金融管制的放宽，投资环境日益开放，主权财富基金海外投资的身影随处可见。然而，伴随着主权财富基金活跃投资行为的，是由其自身“主权性”带来的对其监管问题的担忧。主权财富基金的“主权性”应当如何定义理解，主权财富基金设立国，也就是投资母国应当如何从法律层面规范本国的主权财富基金的运营，投资东道国应当如何公正、合理、非歧视的审查海外主权财富基金针对本国的投资以及中国主权财富基金运营监管现状和未来应如何发展的趋势都是本文将要探讨和解决的问题。
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（二） 研究意义
研究主权财富基金的法律监管问题有多方面的积极意义。首先，对主权财富基金兴起的成因、定义的进一步分析有助于深入理解主权财富基金与普通投资基金的共同点与差异性以及为何在监管问题上存在差异性。其次，投资母国在设立主权财富基金的过程中，为了降低本国基金面对海外投资受阻的可能性，会期望于从领导机构、资金来源、法律依据等多方面规范基金的运营，避免投资行为被认为是带有政治目的的非商业行为。另一方面，投资东道国基于国家安全利益的考量，往往会设置一系列的审查机制检验主权财富基金的投资动机。然而，何为合理的审查机制，应当如何理解审查的内容和标准，是学术界和实务界都颇为关心的内容。再者，国际层面角度而言，针对主权财富基金的规范多源于条约、国际组织或区域性指导原则，公正、非歧视、投资自由开放、信息公开等原则也在国际约束层面得到诸多体现。无论是主权财富基金的投资母国或投资东道国最终都需要参考这些国际原则来规范主权财富基金，从而在国际市场上获得更为广泛的认可。第三，中国主权财富基金自 2007 设立以来，也受到了国际社会的广泛关注，无论是作为投资母国或是投资东道国，中国主权财富基金的发展都是世界主权财富基金的一个风向标，因此，研究中国主权财富基金的发展现状和未来可能的发展趋势也显得十分有必要。
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一、主权财富基金概述
（一） 主权财富基金的产生与成因
1953年，世界上第一只主权财富基金（Sovereign Wealth Funds）诞生于科威特。当时，科威特政府财政部通过石油收入的积累，分别于1960年和1970年成立了一般储备基金（General Reserve Fund，GRF）和未来基金（Future Fund）。几十年来，紧随科威特的步伐，其他一些国家也相继建立起自己的主权财富基金。起初主权财富基金的发展较为缓慢，自上世纪90年代末开始，主权财富基金先后经历了两次发展的黄金巅峰时期，主要以中北美以及新加坡、挪威、加拿大和几个非洲小国为代表的国家纷纷建立了本国的主权财富基金。2006年起，又一轮新的主权财富基金浪潮兴起，两年多里，共有大约十只新的主权财富基金出现在国际金融领域。值得注意的是，此次出现的主权财富基金并非来自于之前的石油输出国，也非美国这样的发达国家，而是来自于依靠全球经济发展之际扩大出口而积累了高额外汇储备的新兴国家，如巴西、智利、越南、巴林等。中国也于2007年成立了中国的主权财富基金——中国投资有限责任公司。主权财富基金的出现及发展的因素是多方面的，既具有经济环境影响的大背景，也反映全球政治博弈的态势与结果。2首先，可归功于石油等能源产品所产生的收益的推动。2006年以来兴起的第二次主权财富基金浪潮与近些年来石油价格的飙升息息相关。据统计，目前规模最大的17只主权财富基金中的10家的资金主要来源于石油。其中包括全球最大的两支主权财富基金——阿联酋阿布扎比投资局和挪威政府的养老金全球基金。其次，主权财富基金的兴起也与官方外汇储备的增长密不可分。一些国家官方外汇储备的迅速增长加速了主权财富基金规模的增长，这其中尤以亚洲等新兴国家最具代表性。据世界银行的报告，东亚经济体在2007年经历了有史以来最大的外汇储备增加。长期以来持有庞大的外汇储备的亚洲国家大多将这些资金投入回报率稳定的外国政府债券，以实现国家财产的增值保值。3然而，仅投资于保守的政府债券获取较低的投资回报率显然已经不能满足日益增长的投资需要，因此握有大量外汇储备的国家开始考虑选择更为高效的投资运作模式，成立主权财富基金管理国家财富成为一个很好的选择。
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（二） 主权财富基金的定义
“主权财富基金”（Sovereign Wealth Funds）一词诞生于2005年，最初是由美国道富银行经济学家罗扎诺夫提出4，罗扎诺夫认为主权财富基金是指“随着一国宏观经济贸易条件和财政收支状况的改善，以及政府长期预算与财政支出限制政策的实施，国家财政盈余与外汇储备盈余不断积累，用财政盈余与外汇储备盈余成立的投资管理运作机构。”5近年来许多学者及金融研究机构均试图从主权财富基金设立的主体，投资目的及机构性质等方面概括主权财富基金的一般定义，但现行较为普遍认可的定义是由主权财富基金工作组（International working group of Sovereign Wealth Fund）所下的定义即“广义政府拥有的特殊目的投资基金或安排。主权财富基金是广义政府出于宏观经济目的而创建，它们为实现金融目标而持有、经营或管理资产，并使用一套包括投资于外国金融资产在内的投资战略。主权财富基金的成立资金通常来源于国际收支顺差、官方外汇业务、私有化收入、财政盈余和/或初级商品出口收入。”6值得说明的是，主权财富基金工作组的定义中所谓广义政府，既包含了由狭义政府也就是一国中央政府设立的主权财富基金，也包含了类似于美国联邦制国家由州政府设立的主权财富基金，是较为准确的对于设立主体的概括。
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三、主权财富基金的国际约束......25
（一）国际约束现状......25
1．双边投资协定的约束........25
2．普遍接受的原则和做法——“圣地亚哥原则”......26
3．OECD 法律文件....26
4．服务贸易总协定....28
（二）存在的问题及分析....29
四、中国主权财富基金监管现状及建议........32
（一）中国主权财富基金法律监管的现状......32
（二）完善中国主权财富基金法律监管的建议....34
1．规范中国主权财富基金的建议....34
2．完善投资准入的审查机制......36
五、结 论........37
四、中国主权财富基金监管现状及建议
（一） 中国主权财富基金法律监管的现状
中国投资有限公司（China Investment Company，CIC，以下称“中投公司”）是中国的主权财富基金。它的成立被视为中国外汇管理体制改革的标志性事件和深化金融体制改革的开放性举措。第十届全国人大常委会第二十八次会议批准方案“由财政部发行特别国债1.55万亿元人民币，购买约2000亿美元外汇作为组建国家外汇投资公司的资本金来源。发行的特别国债为10年期以上可流通记账式国债，票面利率根据市场隋况灵活决定。根据有关规定，特别国债纳入国债余额管理。”整个设立过程中不难发现发行特别国债是为了从央行购买外汇资产，负责发售特别国债的也是央行，因而事实上该项交易几乎等同于央行直接把外汇储备划拨给政府成立中投公司来经营。必须补充说明的是，若严格按照主权财富基金工作组对主权财富基金的定义来看，“中国的主权财富基金阵容不仅包括中投公司，还包括华安投资，社保基金全国理事会以及中非投资理事会。”但此处我们仍以中投公司为例进行分析。
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结 论
主权财富基金的法律监管需要国内监管与国际合作双管齐下。国内监管包含主权财富基金设立母国与投资东道国的约束与规范，而国际层面，虽谈不上监管，但可以肯定的是，各国正努力就主权财富基金的投资行为，投资目的和投资手段达成共识，形成一个普遍适用的标准。具体而言，对于国内监管部分，我们可以得出的结论有：
第一，投资母国必须加强对主权财富基金设立及投资运营的规范。表现在基金设立的资金来源规范，领导部门权责清晰，有明确的规范基金运营的法律规范，有完善的监督体制，基金本身在合理范围内透明度符合要求等。
第二，投资东道国可以对主权财富基金的投资进行审查，这属于一国的经济主权的行使，但审查标准必须合理非歧视，否则可能被认定为具有投资保护主义的倾向。一个非歧视的审查制度应当清楚的包括审查主体的适格，审查的原则具有连贯性、审查的形式及限制的领域清晰，对于遭遇审查限制的投资行为能提供有效的救济途径。关注审查过程中的权力的平衡与约束，监督与治理，寻找法律内在的平衡点。
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参考文献（略）