第 1 章 五保供养制度的一般问题
1.1 五保供养制度综述
五保供养制度是一种农村社会救助制度，它所针对的对象为生活在农村的特定群体。①五保供养制度主要内容也基本覆盖该特定群体的日常生活。②针对《农村五保供养工作条例》在实际运行中所暴露出来的问题，在 2006 年对 1994年所颁布《农村五保供养工作条例》结合实际情况做出了一些修改，使其运行效率逐渐增强。③社会组织和公民个人可以自发组织，资助和支持供养对象和供养工作，并且这种行为为国家所鼓励。受益对象可以选择集中供养模式或分散供养模式。在五保户供养制度的具体实践工作中，对老年人饮食、房屋、穿衣、医疗保障、丧葬保障是五保供养工作的现实主要内容；对失去双亲或者无家可归的儿童还增加了保证其受教育权利的内容。部分地区结合本地实际情况，将保障住房和丧葬内容变通为保障燃料供给。农村五保的资金来源，供养资金分为两个渠道，一是由本行政区人民政府在财政支出中预先设定专用资金，实行专款专用；二是从农村兴办的可盈利经济实体的经营收入中划拨经费。但主要由地方人民政府财政预算中安排。即使供养对象将自身所拥有但无力耕种的土地交给他人代替耕种，其仍能支配代耕土地所获得的利益。在五保供养工作资金紧缺的局部地方，中央财政将结合当地实际情况补助五保供养工作在经费上的缺口。农村五保供养资金必须专款专用不得挪为它用。
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1.2 五保户供养制度的历史变迁和现实作用
20 世纪中叶的农业合作化阶段被看做是五保供养制度萌芽时期。最初的五保供养政策可以追溯到当时的相关法律文件。①1956 年通过的《高级农村生产合作社示范章程》也有相关规定。②由此保障的对象覆盖到具有一定劳动能力的残疾社员。《1956-1976 年全国农业发展纲要》新增“保住”、“保医”内容，由此，以对食物、穿衣、房屋、医疗、丧葬、教育（孤儿）保障为基本内容的五保供养政策逐渐形成。在人民公社阶段，五保供养制度进一步得到发展。人民公社成立于 1958 年，因五保供养政策处于进一步形成中，但是却缺少一个可检验此政策的平台，所以人民公社自然接受了这个历史任务。当时的人民公社针对五保对象只要采取了以下供养措施：一是对无独立生活自理能力的五保对象采取了集中供养或者分散供养两种方式；二是对拥有一定独立生活自理能力的五保对象采取多样化的照顾形式；三是丧失了劳动能力，但能进行简单的能够照顾自己的五保对象，补助的标准为生产队队平均每人的劳动日数；四是配备专门的人员对彻底丧失劳动能力的五保对象给予生活上的照料。在人民公社阶段，五保供养政策在保障农村中生活质量低下的村民日常生活，农村大局安定和发展扮演了不可替代的角色。因此五保供养制度在该时期从本质上来讲属于互帮互助，主要依靠集体经济作为资金来源，具体工作的运行依靠农村生产大队，并以村落为依托，提倡促进相互帮助救助系统，政府的财政资源的支持是最小的。五保供养制度真正成型时期应该算是农村经济体制改革时期。这期间颁布了若干法规和法律性文件。①近十年，国家颁布了一系列的规则和条例，②明确五保筹资方式，但80 年的五保对象生活水平较低，这种社会保障制度具有中国特色的一些地区几乎无用。而后，集体经济瓦解，五保对象供养渐渐的被并入融资制度，乡镇级政府筹措资金的办法解决没有独立生活自理能力、生活极端贫困的村民实行社会保险，从而延续五保供养制度。
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第 2 章 我国五保供养制度存在的问题和缺陷
2.1 五保供养法律制度存在的问题
2006 年新《条例》规定开展五保制度建设后，五保对象数量明显增加，同时，各地方的原有五保对象的生活状况和生活条件均得到了一定幅度的提升。自从 2006 年后，我国农村的五保供养任书一直维持在 500 万以上，平均每年能增加将近 20 万人，而且他们的供养水平也得到了平稳的提升。然而，虽然新《条例》的实施确实在某些层面修正了以往五保供养工作所暴露出的问题，但是在修改后的《条例》中，特别是在现行的五保工作所面对的外部环境日趋复杂的现实中，我们的工作还是有很多是《条例》中没有提及或者没能明确指出地方。回顾以往各个不同时期的五保供养政策，所针对对象基本被描述为没有自主劳动生活的能力或生活来源，且同时又不具有法定的扶养、抚养、赡养义务人，或法定义务人为无法履行义务的农村老年、残疾或者未满 16 周岁的村民，符合以上条件即可依据相关规定享受所在农村的五保供养的待遇。不过截止目前，关于五保供养对象的界定并无不具体标准，尚缺少详细划分，还需要在今后的实践中不断完善。就五保对象的衡量标准而言，我国还没有相关的量化衡量标准。界定五保对象范围的关键标准是对这些人是不是具有“劳动能力”的相关认定。社会福利制度历史悠久，有其普遍适用性，如果将五保供养制度归类为社会福利制度，则对“劳动能力”的认定将不会作为认定五保对象的考虑因素，五保待遇享受对象范围自然会涵盖到那些无供养的人、年老的人、残疾人等；但是如果把五保供养政策划归到社会救助体系中，即只是选择农村生活中最需要救助的人，以保障他们的日常生活，这样就应该把有没有相关的劳动能力和有没有具体的生活来源列入衡量的标准。
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2.2 五保供养制度与其他社会救助制度的不兼容
现行的五保供养制度与过去的旧制度相比较，进一步显现出科学性和可操作性，对五保对象的愿望能努力实现。科学评估五保供养工作的实际效果，形成贴近实际的评估标准，将对五保对象贫困的生活产生积极的影响；不可否认，在对社会弱势群体进行保障的相关制度中，五保制度与其有很多共通之处。因此引发了学者对五保制度发展方向的思考与研究。大部分研究人员提议将五保供养加入到农村最低生活保障制度之中，而后统一城乡标准，建成城乡统筹一体的最低生活保障制度。也有学者认为，在综合性救助体系确立之后，现存的纷繁复杂的社会救助制度将无法再发挥其现实作用，与之相似的五保供养制度也将随之终结，①所以加大五保供养制度与现行的最低生活保障制度的关联关系，进而按两者的紧密程度，有计划地将五保供养制度逐步向进惠及全体社会成员的最低生活保障制度过渡，应成为今后发展的主要方向。对于此观点，笔者认为现行的五保供养制度在满足五保对象日常生活等诉求方面的作用必须得到肯定，所以现阶段不应当将上述两种制度强行合并。因为现行的“低保”制度在农村实行的标准较城市标准有很大差距，处在贫困线以下的人口造成贫困的原因多种多样，而五保对象本身心理承受能力弱、身体健康状况不乐观等特征相比，存在着比较大的差距，所以在现有条件下，五保供养制度的历史使命并未完成，而农村最低生活保障制度也在逐步的完善中，硬将两种制度相结合的做法并不可行。
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第 3 章 完善五保供养制度的法律对策.......20
3.1 强化地方政府的主体责任 .......20
3.1.1 建立和完善五保供养工作的评估体系.......20
3.1.2 调整管理模式，落实公共服务均等化政策.......22
3.2 促进与其他社会救助制度协调与衔接.......23
3.3 五保供养实际工作中应采取的法律对策.......27
3.3.1 农村“五保”供养制度的融资机制进一步完善.......27
3.3.2 农村五保供养标准有待于进一步完善.......29
3.3.3 搭上制定社会救助法的“快车”.......29
第 3 章 完善五保供养制度的法律对策
制定法律政策的目的是为了化解社会运行中出现的问题，是为了保障和维护社会成员的基本生活。为满足基本生活的农村没有工作能力，没有来源的生活极端贫困人员的需要，自上世纪中叶开始我国根据国情按照不同地区的经济发展水平建立并延续了针对农村无劳动能力、无生活来源的生活极其贫困人员的社会保障制度，也就是五保供养制度。由于五保对象自身丧失了基本的生存能力，所以他们是我国农村中最需要给予特殊供养的弱势群体，五保供养制度作为为这一群体量身定做的制度应运而生。建立之初集体经济是五保供养制度的基础，所以五保供养制度为根据我国具体国情而制定的农村社会救助体系的不可或缺的部分。随着中国在农村地区的具体村情与以往大不一样，五保供养的社会氛围也随之改变。五保供养对象的生活标准随着时间的推移，也期望得到改观。因此对于所有种类的新问题，五个保证系统也需要进行必要的改革，从法律的层面，以满足不断更新的社会现实和保障五保对象日益多样化的需求。
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结 论
五保对象无疑是最需要关注的社会对象，他们生活困难，亟需国家给予支持。保障五保群体的正常生活体现着社会公平正义的内涵理念，也是社会主义本质属性所决定的。本文着重从五保供养制度本身出发，阐述现阶段我国五保供养制度建设存在的问题。同时，该制度与其他社会救助之间的关系梳理也是值得进行理论研究和实践研究的关键点，而且政府在构筑健全的五保供养制度体系中所发挥的职能作用不应该简单衍生为发放补助金的工作，给予五保对象所需要的精神上的鼓励也是不可或缺的工作。五保供养制度的目标是保证五保对象更好的生活，最终还是要落在为五保对象提供服务的基础上，落在落实五保政策的法律保障上。一直以来，五保制度是中国农村社会保障在新的时代的落脚点和起点。社会保障制度与经济和社会条件有十分密切的关系。物质条件发达程度直接影响社会保障制度的建立条件、普及范围、存在的形式和包含的内容等各个方面。五保供养制度是建立在历史背景下的物质、社会和政治条件基础之上的，不可避免地会受到当时的各方面社会条件的制约。不可否认的是，在经济落后物质缺乏时期，建立五保户基本生活保障制度中，集体经济组织对人权和社会发展的保障起着非常重要的作用。该制度是我国农村现代社会救助历史上最基本的一项制度，对社会稳定做出了突出贡献，还将继续发展。在社会主义集体经济为五保供养制度的建设和发展提供了经济支持的同时，文明和谐友善的社会主义核心价值理念也为该制度的实施过程中深入人心。所以，五保供养制度不仅要保证基本生活最困难的群体，也营造了扶老携幼的良好社会风气。
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参考文献（略）