第一章 法治政府建设的湖南样本分析
第一节 湖南法治政府理念的提出与发展
一、法治政府理念雏形初现
湖南法治政府建设是在湖南省委直接领导和统一部署之下进行的，法治政府建设的动议源自党委，由党委通过决定，再由党委提供最终的领导保障。在2006年11月湖南省第九次党代会报告中“法治政府”理念雏形初现。报告在“稳步推进改革开放”这部分的论述中提出要大胆改革一切不适应生产力发展的思想观念、体制机制和做法规定，着力营造让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发、一切创造财富的源泉充分涌流的发展环境，并且明确指出要“继续全面深化改革，着力推进行政管理体制改革，加快政府职能转变，建设责任型、服务型、法治型政府。” ?这是湖南省委首次提出建设“法治政府”，为随后的法治政府建设提供了思想指导。湖南省委提出建设法治政府是基于抢抓历史机遇加快富民强省的发展需要。湖南作为欠发达的内陆省份如何加快发展？从现代发展趋势来看，大至一个国家，小至一个地区，法治己越来越成为经济社会发展的重要推动力量，良好的法治环境是一个地方核心竞争力的重要组成部分。2004年，江苏省提出建设“法治江苏”的战略目标；2006年，浙江省作出了建设“法治浙江”的决定。湖南省亦顺应时代发展趋势提出建设法治政府，希望通过建立公开、透明、可预期的法制环境，让投资者找到对湖南投资环境的信心，从而实现中部媚起。在这一思想的指导下，2006年省直69个行政执法部门根据其负责执行的法律、法规和规章，按照统一的标准，逐项列出行政执法职权；由省政府法制办对各行政执法部门的初步梳理结果进行审核把关，并就争议事项进行协调处理；将经审核的行政执法依据刊登于当地媒体，向社会公布了 55个行政执法主体的"权力清单”。这一举措体现了湖南省政府对合法行政的基本认识，合法行政要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。为进一步贯彻落实省委关于建设“法治政府”的思想，2007年2月《湖南省政府工作报告》在“切实加强政府自身建设”中首次明确提出要“努力建设依法行政、公正严明的法治政府”，要求加强行政立法工作，落实执法责任制，实行行政问责制，完善行政复议、行政赔偿和补偿等制度，切实将行政权力运行纳入法制轨道。加强民主监督、行政监督、审计监督和社会舆论监督，进一步规范政府行政行为。
二、法治政府理念逐渐清晰
2004国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确了建设法治政府的目标，提出了全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求。从2008年到2012年连续五年的政府工作报告中，湖南省依据这一纲领性文件，以推进行政行为的合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一为重点，从行政立法、行政决策、行政执法、行政复议、行政监督等方面不断规范行政权力运行。法治政府建设日益受到重视，从工作手段上升为工作原则，落实为重点内容，法治政府建设的核心理念逐渐清晰。2008年湖南省政府工作报告中首次将依法行政从加强政府自身建设的一个工作手段提升为政府工作原则，把“坚持依法行政，努力建设服务型政府”做为独立的一部分，以规范行政决策权力为重点贯彻落实依法行政的基本要求，明确提出要建立健全重大决策的行政规则和程序，推进政务公，扩大公众参与，推行行政执法责任制，完善行政监督制度，实行政府绩效考核制度，加强行政效能建设和监察。②?2009年湖南省政府工作报告》在报告的第五部分“全面加强政府自身建设”中将“推进依法行政，加强民主法制建设”放在第一位，以“程序正当”为重点，推进《湖南省行政程序》规定的贯彻落实。《2010年湖南省政府工作报告》在“创新政府管理提高行政效能”中以“高效便民”为重点，要求推进政务公、规范行政裁量权、建立健全依法行政考核机制。②《2011年湖南省政府工作报告》中将“忠实履职、忠心为民，建设法治湖南”做为当年要全力抓好十个方面的工作之一。
三、法治政府理念已然明确
2011年5月，针对以往依法行政与经济社会发展规划相脱节的问题，湖南省制定出台了《湖南省法治政府建设十二五规划》，将法治政府建设纳入国民经济和社会发展五年规划，并与“十二五”时期的各项工作共同谋划、共同推进。《规划》明确了法治政府建设的目标是紧紧围绕建设“法治湖南”来推进；提出了要以推进依法行政为主线，以行政程序法治化和政府服务法治化为抓手，从行政程序法和行政实体法两个方面来推进法治政府建设；规定了法治政府建设的八个方面的重点工作。要求加快法治政府建设，不断提高行政行为的合法合理性，增强行政程序的正当性，打造高效便民的服务政府、信守承诺的诚信政府、权责统一的责任政府。这一重大举措表明湖南省“法治政府”建设理念己然明确。
第二节 湖南法治政府的........................................................................................13-21
第三节 湖南法治政府模式分析..................................................................................... 21-24
第二章 湖南构建法治政府所面临.....................................................................................24-35
第一节 外部制约因素分析..................................................................................... 24-30
第二节 内部制约因素分析 .....................................................................................30-35
第三章 克服制约推进湖南.....................................................................................35-47
第一节 克服外部制约对策 .....................................................................................35-42
一、理顺党政关系.....................................................................................35-38
二、加强和改善人大立法..................................................................................... 38-40
三、采取切实措施保障司法.....................................................................................40-41
四、培育社会公众法治意识..................................................................................... 41-42
第二节 克服内部制约对策 .....................................................................................42-47
一、加强制度建设推动..................................................................................... 42-44
二、严格规范行政立法权.....................................................................................44-45
三、加强内部与外部 .....................................................................................45-47
结语
湖南省采取政府主导型建设模式通过制定出台一系列“作茧自缚”式的省级政府规章，以行政程序法治化和政府服务法治化为重点进行法治政府建设，打造了一个政府法治建设领域的"湖南样本”。这种政府主导型模式一方面有利于快速建立依法行政制度体系，另一方面却因行政权过于膨胀而陷入制度实施的困境，依法行政的长期性、艰巨性与渐进性日益显现。但是我们已经离开了原来的岸，走上了追逐理想的征途，接下来要做的就是攻坚克难，直达彼岸。本文运用文本分析方法和实证分析方法对当前湖南法治政府建设进程进行描述，并分析了这种行政主导型法治政府建设模式受到的外部与内部现实制约，探讨了克服现实制约的具体路径，提出了具有较强现实针对性与指导性的解决对策。囿于学识及篇幅，没有对湖南省法治政府建设“先行先试”面临的宏观制约因素进行具体分析。在中央制度供给滞后、创新不足的情况下，如何在合法的范围内创新地方法制，如何建立与完善中央对地方法制创新的监督与协调机制，如何实现中央立法与地方立法之间的有效衔接，如何评估地方法制创新过程中的法律风险？上述诸多问题有待进一步的思考研究。