第一章 立法后评估主体模式的一般理论
第一节 立法后评估主体模式的概念和分类
一、 立法后评估主体模式的概念
“评估”一词从语义学上来看也表示“评议估价；评价”14。所以，评估也可称之为评价，通常指“根据一定的标准去判断某一特定系统的整体，或系统内部诸要素和环节的结构与功能的状态，以及判断系统产出的数量和质量水平及与预定目标的差距等基本情况，从而得到特定信息的过程。”15所以，立法后评估制度是指由有权主体按照一定的评估规则与标准，对实行一段时间后的法律规范作出评价，以此考察立法的质量，从而完善立法项目的一项制度。“模式”一词按照百度百科中的解释，意为解决某一类问题的一套规律。16立法后评估主体是立法后评估制度中的一项具体制度，是指组织与实施立法后评估活动的组织或者个人，包括立法后评估活动的组织者、具体实施者和参与者。近些年来，各地的立法后评估实践中展现出来的评估主体虽有差异，但都能将它们分类成几种方式。以评价立法质量、解决立法项目问题为导向的立法后评估制度在实践中已经形成了固定的几种评估主体的确定方式，国外的实践也印证了这点。将这些经验归纳总结可以得出立法后评估主体的不同模式。所以，立法后评估主体模式的含义是指在立法后评估工作中，可供立法机关选择的一些评估主体的组成方法。
二、 立法后评估主体模式的分类
从目前我国各地开展过的立法后评估实践来看，评估主体主要存在着以下几种模式：内部评估主体是指国家机关及其内部机构。17内部评估主体模式在我国目前可分为：1、立法机关主导模式制定拟评估的立法项目的机关及其内部机构是评估工作的当然主体，比如各地的人大及其常委会，常委会下的法制工作委员会等机构。国务院于 2004 年发布的《全面推进依法行政实施纲要》也对制定机关定期组织实施法律规范性文件的评估工作提出了要求。比如，在《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的评估实例中，上海市人大法制委、上海市人大常委会法工委、市人大有关专门委员会是具体的实施主体。2、执法机关主导模式执法机关作为相关法律的实施机关，对法律法规的实施状况有着更为直接和真实的认识，对于法律实行的效果和遇到的困难也有着更为准确的把握。因此，执法机关也是评估主体的重要人选。比如黑龙江省环保局组织实施了《黑龙江省排污费征收使用管理规定》，吸收了基层政府及各部门领导及执法人员，行政相对人和社会各界为评估参与方。内部评估主体模式的支持者一般是实务部门，且他们也认可适当的吸收外部参与主体。181、独立第三方模式外部评估主体是除立法机关、执法机关等国家机关以外的第三方主体。其评估主体一般包含学术团体、社会中介组织、社会公众等。国外的立法后评估制度中都存在着独立于国家机构之外的第三方评估机构。如美国的坎贝尔研究所以及美国行政学会的“责任与绩效中心”。我国的评估实践中已经出现了由立法机关委托第三方进行立法后评估工作的例子。
比如青岛法渊动物卫生法学研究中心接受了北京市人大常委会的委托对《北京市实施动物防疫法办法》进行了第三方评估。另外，各地近两年来陆续出台的法规规章评估办法中也明文规定了可以采取委托第三方评估机构进行独立评估的主体模式。192、专门评估机构这里所谓的专门评估机构是与上面独立第三方评估机构相区别的，由国家成立的专门从事于对立法项目进行评估的机构。在行政隶属关系上，直接隶属于最高立法机关，享有独立评估地方性法规和规章的权力。比如日本的行政评价局与独立行政法人评估委员会；英国的“立法效果评估组”。外部评估主体模式的支持者一般为学界人士。比如山东大学的汪全胜教授认为我国现已具备建构独立第三方评估主体的条件与基础，但还需要制度等方面的支持。20所谓多元化的评估主体是指在立法机关、执法机关主导整个评估活动的前提下，适当的引入第三方评估机构对部分评估内容进行评估，或者是在评估过程中引入公众参与程序，建立起“国家-社会”互动型的评估主体模式。《重庆市政府规章立法后评估办法》、《广东省政府规章立法后评估规定》、《安徽省政府立法后评估办法》、《厦门市规章立法后评估办法》等各地的评估规则中都强调了公众参与的必要性，并且为公正参与提供了多种制度保障。21多元化的评估主体模式是对内部评估主体模式的进一步优化，是目前实务界与学界都比较认同的方法。比如有人认为：“地方立法后评估主体模式选择的价值取向还是应该以立法机关为主导，在此基础上赋予各方主体进行地方立法后评估的权力，调动他们积极参与地方立法后评估的积极性，形成多元的评估主体体系。”
第二节 确立主体模式必须考虑的因素
确立主体模式必须坚持既符合实际，也要与有关理论相契合。笔者认为，以下几个方面是构建并完善有关主体模式必须考虑的因素：
一、 制度定位
立法后评估制度的定位是确定科学合适的评估主体的基础。对此存在着不同的观点，主要有：1、立法监督论。按照此种观点，后评估实为有权机关对立法机关制定法律法规行为的监督，则评估主体理所当然由监督机关担任。2、立法反馈论。此种观点认为，立法后评估是对待评估法律法规实施效果的检查和反馈，评估主体应由法律实施机关担任。3、立法完善论。此种观点认为立法后评估属于立法机关或者立法起草机关对立法的反思和评价，属于对自身所立之法不断予以完善的过程，所以评估主体应当是立法机关或者是政府部门。4、立法过程论。此说认为立法后评估是立法过程的重要一环，后评估活动是为了检验当前立法的实施效果，从而为该项立法的修改和废止提供科学依据，所以参与立法过程的所有主体都有资格成为评估主体。立法是一种活动，包含了制定、认可、修改、补充和废止法的一个过程，同时也包含了一个结果，即“要产生和变动法这种特定的社会规范”23，应当将立法看作一种动态事务。立法之后，对立法的实施效果进行考察和评价，找出该项立法在实践中出现的问题，正是近些年来各地开展立法后评估工作的主要目的。后评估得出的结论与立法前的调研与论证一样，客观上都是为立法本身提供参考，其结果很可能会引起有关法律法规的制定、修改和废止或者成为某部立法修改的重要参考内容。所以，其应当纳入广义的立法范畴，类似于“二次立法”。只有当其制度定位于整个立法的动态过程之中，后评估的结果才能成为完善相关法律、法规的法定依据，立法后评估制度才能发挥其制度功能。 所以，后评估主体模式的确定也应当符合立法学上的主体理论，即“现代立法一般都不是某一个主体所能孤立进行的，而总是在一定机关、组织和人员的主持下，在诸多机关、组织和人员的参与下，或是在与诸多机关、组织和人员发生关系的过程中，所进行所完成的。”
二、 主体资格 ..............................................................................20
三、 主体能力 ..............................................................................20
四、 主体构成 ..............................................................................20-21
第三节 立法后评估主体模式的..............................................................................21-22
第二章 国内外立法后评估主体..............................................................................22-30
第一节 国外立法后评估主体..............................................................................22-25
一、 英国 ..............................................................................22-23
二、 德国 ..............................................................................23
三、 日本 ..............................................................................23-24
四、 其他国家 ..............................................................................24-25
第二节 国内各地立法后.............................................................................. 25-28
第三节 对两者的比较分析 ..............................................................................28-30
第三章 立法后评估主体模式的 ..............................................................................30-45
第一节 不同立法后评估主体..............................................................................30-37
第二节 对有关立法后评估 ..............................................................................37-39
第三节 我国“最佳”立法后..............................................................................39-45
第四章 “最佳”立法后评估主体..............................................................................45-56
第一节 新型多元化评估主体..............................................................................45-51
第二节 立法后临时评估组模式的..............................................................................51-56
结语
法的一般原理揭示了“法条有限，人事无穷”的法理。在现实与法律之间，总是存在着差距，再精密完善的法规也难以囊括现实生活的丰富多样和发展变化。对于中国这样一个成文法大国来说，这一矛盾更为尖锐。在我国政治层面开始强调“质量立法”的同时，立法层面的立法后评估制度悄然而生并发展迅速。一些地方也相继出台了有关立法后评估工作的一些规范性文件。但正如本文正文中所介绍的那样，学界中对于立法后评估主体应当采用何种评估主体模式有着不同的意见。实务层面更强调以立法机关为主导的内部评估主体模式，也认可适当引入外部参与的必要性。而学理层面上认为应当逐步以多元化的评估主体乃至独立的第三方评估主体模式来代替先天缺陷的内部评估主体模式。这一争论如何调和成为目前在评估主体研究上的一个焦点。本文以各地开展的立法后评估工作实践为蓝本，在借鉴已有学术研究成果与域外经验的基础上，探讨了这一问题。首先，笔者在分析立法后评估主体的一般理论之后，得出立法机关是评估主体的重要组成部分，将立法机关完全排除出评估主体的想法缺少法理基础。其次，通过对这几种评估主体模式的优缺点进行分析后，笔者认为内部评估主体模式在制度初期具有现实必要性，而立法后评估主体模式将来的发展趋势应当更加重视外部评估主体的利用。再次，在对国外法治发达国家立法后评估主体模式发展过程和呈现出的特点来看，相对独立的第三方评估主体模式也是发达国家的普遍选择，不同点在于有些国家依靠的是社会中介组织，而有些国家依靠的是建立行政体系内部的专门评估组织。最后，笔者得出的结论是：必须保持立法机关评估主体地位的同时，应当逐渐弱化其主导作用，建立起多元化的乃至独立的第三方评估主体模式。为此，笔者尝试提出了两种比较与众不同的新评估主体模式及其具体的操作规程，即一种是以弱化立法机关地位，强调多元化主体功能的新型多元化评估主体模式；另外一种是强调立法及执法机关主体地位的同时，将部分评估内容完全交予独立第三方与公众来评估的临时评估组模式。虽然笔者在写作过程中力求分析全面，科学合理地设计立法后评估主体模式，但由于自身学识有限，有些程序设计可能是肤浅和幼稚的。另外，本文的一些构思也需要很多其他相关制度的完善与配合才可能实现，比如人大的法律监督制度、信息公开机制、公众参与机制。总之，本文的论述内容远非完美，但希望为我国立法后评估理论与实践产生一丝影响。