一、城市基层组织建设法律制度的历史沿革
新中国成立之初，为了巩固新生的革命政权，维护城市社会治安，城市居民自发组织了防护队、防盗队等群众性的自治组织。在此代写法律论文基础上，中共浙江省委率先决定废除保甲制，建立居民委员会。１９５３年６月，当时任政务院政治法律委员会副主任，中共北京市委书记的彭真同志，在对基层社会进行调研和总结的基础上，给毛泽东等中央领导同志写了一份《报告》，《报告》中建议在各城市区以下和不设区的市以下，同时建立两个组织，即：“城市街道办事处”和“城市居民委员会”。并特别指出：“街道的居民委员会是群众的自治组织，不是政权组织，也不是政权在下面的‘腿’，……政府和居民委员会的关系不应当是 领 导 关 系，而 应 当 是 一 种 工 作 上 的 指 导 关系。”①正是在此基础上，１９５４年１２月在第一届全国人大常委会第四次会议通过并颁布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》（以下简称《办事处条例》和《居委会条例》）。第一次用法律的形式肯定了居民委员会的性质，地位和作用，确立了居委会与基层政府及其派出机构之间双向互动地指导与协调的工作关系。
《居委会条例》代写法律论文价格开宗明义指出：“在市辖区、不设区的市的人民委员会或者它的派出机关指导下，可以按照居住地区成立居民委员会。居民委员会是群众自治性的居民组织。”该《条例》明确规定：“市、代写法律硕士论文市辖区的人民委员会的工作部门和其他机关，如果必须向居民委员会或者它的工作委员会布置任务，应当经市、市辖区的人民委员会批准统一布置。市、市辖区的人民委员会的工作部门，可以对居民委员会有关的工作委员会进行业务指导。”在《办事处条例》中也明确无误地作出了同样规定。在这两个《条例》中都非常明确地指出我国城市居委会自治是在政府指导下的自治，即在居民辖区内实行自我管理、自我教育、自我服务。同时，需在居民辖区内协助政府办理的公共事务必须由政府统一归口管理，严禁政府其他部门直接向下摊派下达任务，严格规范政府行为。这些规定也契合了当时联合国有关社区发展计划的精神。联合国社会局１９５５年出版的《社会进步经由社区发展》（＜Ｓｏｃｉａｌ ｐｒｏｇｒｅｓｓ ｔｈｒｏｕｇｈ Ｃｏｍ－ｍｕｎｉｔｙ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ＞）报告中指出“社区发展可以说是一种经由社区人民积极参与充分发挥其创造力，代写毕业论文法律以促进社区的经济、社会进步的过程。”联合国１９６０年出版《社区发展与经济发展》（＜ＣｏｍｍｕｎｉｔｙＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ Ｒｅｌａｔｅｄ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ＞）一文中指出：“社区发展为一种过程，即由人民以自己的努力与政治当局的配合，一致去改善社区的经济、社会、文化等环境，统一各社区，纳入国家生活之中，为促进国家进步做出最大贡献。”
遗憾的是，由于受到计划经济的影响，当时“单位制”的强化而被制度化，法律所规定的居委会的地位和作用并未显现出了，它却逐渐演变成“拾单位之遗，补单位之缺”的组织。１９５８年后在大办人民公社和大跃进左倾思潮的影响下，有些城市街道办事处和居委会合并在一起，改称为“人民公社”，成为“政社合一”的组织。尤其在“文化大革命”中，全国各城市中居委会不是被解散，就是被改为“革命居民委员会”，其主要任务就是大搞阶级斗争，实行“群众专政”。从根本上背离了法律规定的居民委员会实行居住地区自治的原则。
粉碎“四人帮”以后，特别是党的十一届三中全会以来，我国城市居委会组织建设得到全面的恢复和发展。
１９８０年１月，全国人大常委会重新公布了《居民委员会条例》和《街道办事处条例》，以此为基础，１９８２年，新修订的《宪法》中首次以根本法的形式明确规定了城市居民委员会，农村村民委员会的性质、任务和作用。随着经济体制改革的深入，“单位制”地弱化，在城 市就业人口中，“单 位 人”由 过 去 的９５％以上下降到现在的２５％，同时，先后有２亿多农民离开耕作的土地和生活的乡村，成为城市第二、三产业工人。③发生了从“单位人”到“社会人”的巨大变化，也就是说随着单位制的衰退，政府需要一个能够互动发展的组织结构。社区组织的基层性、群众性、自主性使其成为能够承担这一功能的组织。因此，政府在新形势下为了进行基层政权建设，与社区和社会发展的需要在此找到了双方互动契合点，由单位制向社区制转变代表了这一发展方向。因此，从现有的法律规制与改革的现实情况看，居委会和街道办事处的法律地位与１９５４年颁布的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》之规定，没有发生根本变化，仅只是充实完善的问题。
基于以上事实，１９８６年民政部第一次提出了开展社区服务的要求。随后在全国选择了若干城市作为社区服务的试点。１９８９年１２月第七届全国人民代表大会常委会第１１次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）。以２０００年中共中央办公厅、国务院办公厅（以下简称“两办”）转发《民政部关于在全国推进社区建设的意见》（以下简称《转发意见》）为标志，在全国范围内出现了大规模推进社区建设的热潮。随着单位制的解体，住房制度改革的深入，公民购买的私人住房组成的商品房小区逐渐趋于城市居民住房的主导地位，２００３年６月，国务院颁布了《物业管理条例》，２００７年３月，第十届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国物权法》，明确规定商品房小区可以依法组织业主大会和业主委员会对业主的公共财产进行自主管理，为城市社区公民自治的发展进一步提供了法律依据。为了总结经验，解决社区组织在发展过程中存在的问题，“两办”于２０１０年下发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作意见》（以下简称２０１０年“两办”《意见》），该《意见》中进一步肯定了居委会的性质、地位和作用，并明确指出：“城市基层正在发生新的深刻变革，社区居名委员会承担的社会管理任务更加繁重，维护社会稳定的功能更加突出，居民群众对社区居委会的服务需求更加迫切。”④在党的十七大报告中，已把基层群众自治制度确立为我国民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色的和社会主义政治发展道路的重要内容。这是我们党的重大决策，是对基层群众自治制度地位的重大提升，也是对肇始于５４年确立的我国基层社会社区实行居民自治制度的继承和发展，更是对其制度的肯定和褒奖。
二、《城市居民委员会组织法》的修订和完善
现行的《居委会组织法》从１９９０年１月日正式实施以来，为保障基层群众自治组织建设，发展基层民主，促进城市改革、发展稳定起到了重要作用，是在《居委会条例》基础上的发展和提高。但随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程的加快，我国城市基层社会正在发生着深刻变化。因此，城市居委 会 面 临 着 许 多 新 的 要 求 和 挑 战。民 政 部 在２０１１年６月正式启动《居委会组织法》修订工作，在全国范围内进行深入调研、了解和掌握各地区居委会建设的现状及存在的问题。借此良机，针对该法的修订和完善，提出我们的一些思考和意见。
（一）城市社区范围的划分
关于社区的概念学界有不同的学说和观点。当前，我国进行社区建设对社区的界定依据是２０００年“两办”转发《意见》中的规定。该规定中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”２０１０年“两办”《意见》也明确指出：“一个社区原则上设置一个社区居民委员会。”进一步肯定了社区的范围划分就是社区居委会的辖区范围。但同时要看到，２０１０年“两办”《意见》中的这个规定，并没有将居委会的范围限定在现有的行政体制的某一层级之中，而是要求“社区居委会的设置要充分考虑公共服务资源配置和人口规模、管理幅度等因素，按照便于管理、便于服务、便于居民自治的原则确定管辖范围。”因此，对这一规定应该用发展的眼光，开放的胸襟来理解，即划定社区范围是随社区的发展呈动态的渐变式的形式而扩展的，而不能视为一成不变，其衡量标准就是以上提到的“三个考虑、三个便于”的因素和原则确定管辖范围。
（二）依据宪法和法律，提高居委会自身的自治能力的组织建设
现行的《居委会组织法》，就当时的情况所规定的内容，与当前发展了的形势有些不相适应之处，有必要作进一步的完善。我们认为，应作以下一些修正：
（１）对居委会选举程序上的修正。根据《居委会组织法》第８条规定，选举居委会的程序设定规定了三种方式：一是由本居住地区全体有选举权的居民选举产生；二是由每户派代表选举产生；三是根据居民意见，也可以由居民小组选举代表２－３人选举产生。显然，立法是究当时社区的状况作出的权宜之举，立法中的缺陷：也较为明显。一是条文中虽然有选举人之不同情况的范围规定，但规定参加选举的人数只要达到有参与选举资格人数的过半数，选举就可进行，同样，选举通过的比例也是实际出席人数过半数之规定。此规定的比例数比值度较低，这在实际操作中，难以避免暗箱操作和按长官意志行事的弊端。二是选举由谁组织，采取什么形式组织，没有作出明确规定，造成选举过程的随意性较大。
（２）对社区居民的认定，法律上应予以明确规定。就我国的现状，有以下几种情况确定身份的认定：①以户籍为标准认定城镇居民与非城镇居民；②以房产权属为标准，确定房东和租户；③与居住时间的长短确定为常住户和流动人口。鉴于此种情况，对法律所规定的“本居住地区居民”的认定，带来了某些不确定性。对此，法律在规定上应予以明确。从推动城市化进程，取消户籍限制，改革二元化的城乡结构出发，我们认为，对社区居民身份的认定应以第三种标准为宜。可参照《民法通则》第１５条规定进行认定。该条规定：“公民以他的户籍所在地的居住地为住所，经常居住地与住所不一致的，经常居住地为住所。”根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第９条规定：公民离开住所地最后连续居住一年以上的地方，为经常居住地。但住医院治病的除外。
（３）对居委会候选人的遴选，应采取推荐与自荐相结合。根据２０１０年“两办”《意见》中指出：“在符合相关法律法规的前提下，各地要对居民委员会候选人的资格作出规定。”同时提倡：“鼓励社区民警、群团组织负责人通过民主选举程序担任社区居民委员会成员。鼓励党政机关、企事业单位在职或退休党员干部、社会知名人士以及社区专职工作人员参与社区居民委员会选举，经过民主选举担任社区居民委员会成员。”即有“官帽”的人以“民”的身份，参与居委会工作，这在中央文件中还是首肯。
（４）建议在居民会议里增设监督委员会，作为居民会议的召集和主持者。建议取消“居民会议由居民委员会召集和主持”的规定，在居民会议里增设监督委员会，作为居民会议的召集和主持者，这更有利于以居民会议进行议事协商、民主听证、民主监督为主要形式的社区活动机制。
（三）理顺居委会与社区其他组织的关系，为社区社团组织的发展创造好的环境和空间
根据有关法律规定：社区内的调解组织、治安保卫组织、公共卫生组织等均属居委会组织序列；城市社区居委会的设立是由城市基层人民政府决定。因此社区居委会具有一定行政管理的色彩。即：管理社区内公共事务的权利。社区一般的社团组织，其性质是：“公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”⑥由于《社会团体登记条例》对社团的审批，实行的是“双重负责”的审查制度，社团组织入门的门槛较高。有学者倾向认为：“凡公民自愿参加的、按照本组织共同约定活动的、非政府的组织都属于社会团体。”⑦因为结社自由是宪法赋予公民的一项基本权利。但是不管如何界定，这些社团组织非政府色彩的民间性特色是其共有特征，这正是建立市民社会的基础。所以，居委会应大力扶持社区的社团组织，为他们的成长积极创造条件。
因此，我们认为，在社区的社团组织建设中，居委会应在社区党组织的领导下，着重抓两个方面的工作：一是积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织。正如２０１０年“两办”《意见》中所指出：“对不具备登记条件的社区服务性、公益性、互助性社会组织，要主动帮助办理备案手续，并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助。”迅速提升这类组织的服务功能，“积极引导各种社会组织和各类志愿者参与社区管理和服务，鼓励和支持社区居民开展互助服务，使之成为推进社区居民委员会工作的重要力量”；二是要注重帮助其他非营利性组织建设。要善于从这些社团组织及相关人员的言论中归纳总结出民怨民意，为政府决策提出合理化的建议。强调民主性，注重包容性，在此基础上与社区居民制定出社区公约，将法律的一般规定与公民个人的行为准则同社区公约联系起来，体现出不同类型社区自治的相异性，真正使社区居民对社区产生出认同感、归宿感。
三、城市街道办事处的改革与创新
从我国现有涉及到街道办事处有关法律规定，基本是承袭了１９５４年第一届全国人大常委会第４次会议通过了《城市街道办事处条例》中明确街道办事处的性质。但对改革开放前３０年街道办事处，历史沿革分析，其发展历程并非平坦。在当下的改革中对城市街道办事处的存留也是仁者见仁，智者见智。随着改革开放，尤其是我国确立市场经济以后，经济转轨，社会转型，各种利益关系在不断的调整和分化。城市基层社会管理出现了许多新变化和新形势，街道办事处面临着新情况。就城市街道办事处改革试点，比较典型的有上海的“两级政府，三级管理”模式；有“街道社区化”的青岛模式；还有武汉百步亭“区—社区—居委会”型自治模式。从以上各种改革方案的主张及其实践，基本是围绕街道办事处的“实”与“虚”两个维度展开。“实街”主张通过政府工作重心的下移，健全街道办事处对辖区的综合管理权，加强街道独立管理职能，使街道成为城市行政管理体系中一级实体。但这种体制的缺陷也是显而易见的。有违现行法律所规定的街道办事处是城市基层政府的派出机关的法律定位，同时也不符合现代城市两级政府治理的世界趋势。所以，为了避免“实街”制这一尴尬，有学者提出“虚区实街”的主张进行修正，⑧即，将现区级政府降为市级政府的派出机关，把街道建立成为一级实体政府，但这并没有解决问题的实质。因为，政府建立在街道，行政范围狭窄，会强化行政权力在社区建设的作用，不利于社区自治权的发挥和民间组织发展。
为了提高社区自制能力，有学者提出“虚街”主张，则强调的是城市第三部门的建设和基层自治组织发展，确立基层社会自治机制。⑨表现出两种形式：一是在街道层面设立于街道办事处同一层级的街道管理委员会，人员由街道办事处负责人和社区居委会等社区组织的负责人及有关人员组成，共同协商和调节社区出现的问题，以此来逐步置换街道办事处的行政权力，如青岛模式。另一种是武汉百步亭模式，即取销街道办事处这个层次，成立社区管理委员会，直接对接区政府接受其指导。如何建立长效的基层社会的管理机制，从国外的经验看，城市基层社会管理是靠政府行政力量与民间的自治力量的良性互动。以上这些改革模式，只限于少数城市中的一些尝试，还不具有普遍性。