行政程序的法律价值分析
目录
一、行政程序程序，即事物进展过程中的先后次序。
二、行政程序的甚本法律价值
三、行政程序的分类法律价值
代写法律毕业论文对于具有浓厚的法律实用主义传统的中国，接受“行政程序”这一行政法治观念并非轻而易举。但是，以法治作为价值取向的中国宪政体制决定了行政行为必须走向行政程序法律化。本文所思考的问题是，行政程序仅仅是为行政主体提供一种运用行政职权的行为模式，而行政主体在该行为模式中如何行使行政职权，则取决于其对行政程序法律价值的真正悟解。如果没有行政程序法律价值观作为其行使行政职权的内在自律准则，必然会陷入一种机械搬套行政程序或者主观臆断、滥用行政程序权，从而损害行政相对人的程序权利。因此，为确立和提高行政主体的行政程序法律价值观，推动我国行政程序立法的步伐，本文拟就此论题发表笔者的基本观点。
一、行政程序程序，即事物进展过程中的先后次序。
尽管世界上的事物千变万化，但它们都遵循着一定的规则，在有序状态中实现事物的运动变化。程序具有行为规则性、过程连续性和结果可预测性之特点。如果每个事物没有一定的程序发生规范作用，则事物之间的联系必然会处于一种不和谐、不协调的状态，事物的发展也会受到相当大的影响。在人类社会中，人们在相互交往过程中遵守约定的次序规则相当必要，否则人类可能会陷入一个混乱不堪的社会。国家产生以后，执掌政权的阶级即以国家名义要求社会全体成员遵守符合其利益要求的行为规范—法律，从而建立一个有利于其统治的法律秩序。自本世纪初以来，国家行政机关在维护社会秩序方面扮演着极其重要的角色。但是，这种单方面要求社会成员在进行法律活动时遵循一定程序的局面，已受到新生的行政程序法的冲击，从而形成如下行政程序的法律理念:国家行政机关不仅有权要求行政相对人依法定程序参与社会各项政治、经济、文化活动，而且有义务使自己的行政行为遵守预先设定的法定程序，否则，其行政行为将会因受到司法审查而被撤销。何谓行政程序?目前尚未形成一个为各国行政法学界所共同接受的概念，实际上也难以确定一个各国普遍适用的行政程序概念。这是因为，由于受法律传统和法律价值观的影响，各国行政程序法所调整的范围各不相同，如在美国行政程序法构成了行政法的主要内容，以至于在美国形成一种相当权威的观点:行政法的要害不是实体法，而是程序法。①而在德国，行政程序法的地位则没有如此显贵，它仅仅是维护国家行政机关有效行使行政权的一种手段而巳。在国内，一个相当长的时期，人们对行政程序的研究一直没有引起足够重视。1986年《治安管理条例》的颁布，引起了人们对行政程序的关注，1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的制定，则吸引了更多的人投入到了行政程序理论的研究中去。他们在介绍和研究国外行政程序理论的同时，也着手开始构造中国行政程序理论体系，其中对行政程序的定义之争，形成了行政程序研究的第一个争论点。迄今为止，对行政程序的定义之争逐步形成了两种具有代表性的观点。这两种观点对行政程序是由行为的步骤、方法、过程等要素构成均无重大分歧，而主要在于行政程序适用主体范围上存在着无法兼容的冲突。一种观点认为，行政程序法是有关行政主体活动程序的法，它以行政行为作为调整对象，不包括行政相对人的参与程序。①另一种观点则认为，行政程序法应是规范行政管理活动中的各种程序的总称，它既要规定行政主体的行政行为所要遵守的程序，又要规定行政相对人参与行政行为所要遵守的程序，两者不可分离。②笔者认为，行政程序所要规范的主要是行政主体的行政行为，无论从行政程序理论的萌生原因，还是行政程序法所规定的内容，都可以充分证明这一点。但是，行政主体有时离开了行政相对人的参与础序，则不可能主动引发行政程序，如行政许可程序;而且，行政相对人在参与行政行为时也应当遵守有关行为程序，否则难以达到维护其自身合法权益的目的。从各国行政程序法典内容可以发现，行政相对人的参与程序已成为行政程序的有机组成部分，所以，笔者认为后一种观点是正确自勺。
二、行政程序的甚本法律价值
法律价值，是指法律作为一种客观实在物可以满足人们主观需要的某种属性。法律满足人们主观需要程度越高，其价值就越大，反之，法律可能会呈零价值或负价值。分析行政程序的法律价值，同时不能隔断行政程序法产生的社会历史背景。从某种意义上说，一种新的法律产生的社会历史背景，实质上已蕴含了人们对行政程序法律价值的认识。当人们还没有认识到行政程序的法律价值时，经常会不自觉地否定或忽视行政程序的存在。如在第一次世界大战前，尽管行政权的运作正日益显露出扩张的迹象，但它还没有形成对公民和社会正当权益的实在威胁，加之行政实体法难以形成一个统一的法典，因而制定行政程序法典遭到很多人的反对。正如德国法学家波拉丙兹(Tarmplourez)所说.“手续法之存在，应以与其相关之实体法的存在为前提……但统一之行政法典，似乎可求而不可得，因而一般行政手续法者，亦仅是属于乌托邦的事物。”①一次世界大战后，行政权的扩张形成了一种无法抑制的历史趋势，迎合这种历史趋势的代价是立法机关和司法机关主动缩小自己的势力范围，并将传统的部分权属领域让给行政机关，于是，“三权分立”的理论根基开始动摇。面对如此强大的行政权，仅仅强调依据行政实体法运用行政权，并不足以防止行政主体运用行政权失控情形的发生。于是，不少国家开始研究行政程序立法，并先后出现了奥地利《普通行政手续法》、美国《联邦行政程序法》和西班牙《行政程序法》等，日本、意大利、德国也先后起草了统一的行政程序法典。从各国行政程序立法的社会历史背景和规定的内容分析，行政程序基本法律价值在于:
1。扩大公民参政权行使的途径当今世界，民主宪政思想日益深入人心。公民作为国家权力的主体—无论在形式上还是在实质上—都要求更多地参与国家的各项管理活动，直接表达自己的意志。因此原有的参政途径和程序巳无法满足日益增强的权力主体意识的需要，尤其对直接涉及到本人合法权益的行政行为，表现出强烈的参与欲望。行政程序法律化不仅实现了公民对行政行为合法性行使有效的监督权，而且使公民可以及时保护本人的合法权益，如行政立法程序中的听证制度保证了公民直接参与行政立法，行使管理国家各项事务的权利。
2。保护行政相对人的程序权益传统的行政法学理论将行政法的基本功能立足于对行政相对人实体权益的保护上，而对行政相对人的程序权益却关注甚少。法学理论的发展逐步平衡了这种倾向性保护权益的重心。因为在现代法理学看来，程序权益和实体权益是紧密联系在一起的，程序权益是实现实体权益的前提和基础，离开了程序权益的法律保护，实体权益也是难以实现的。在保护行政相对人程序权益上，美国1946年《联邦行政程序法》表现得淋漓尽致。因为美国，t{于政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法。由各个不同行政机关制定的实体法不属于行政法对象，只有当它可以用来阐明程序法和补救时才例外”①。可见，美国的行政程序法相当重视保护行政相对人程序权益和对被行政主体侵权行为所致损害的补救手段。在中国，因法律历史传统、指导思想诸因素的影响，程序法学理论仅关注法院的诉讼程序，以至于我国最有权威的法学著作也将程序法等同于诉讼法。②现在中国法学界已改变了这种观点，认识到了行政程序是不同于法院的诉讼程序，两者的法律价值也不尽相同。同时，有关行政程序的行政法规和规章也逐步增加。这反映了我国法学界对行政程序在保护公民程序权益方面的法律价值有了一定认识。
3。提高行政效率也许有人认为，行政程序只会给行政主体行使行政职权增加过多的步骤、方式，从而妨碍提高行政效率。这种观点不尽全面、合理。诚然，现代社会行政事务急剧扩大，多变的行政事务要求行政主体迅速、有效地行使职权。有时没有某种法定程序的限制，从形式上看行政主体实施行政行为确实可以提高行政效率，但是，这种没有行政程序规范的行政行为有时可能会背离行政目的，减损行政效能。实际上，从各国规定的行政程序法的实践看，为行政主体行使行政职权而设置的行政程序，不仅可以保障行政目的的实现，而且有利于减少怠于行政现象，从而提高行政效率，如西班牙《行政程序法))第125条规定:“提交上诉书后逾期三个月没有得到裁决通知，则应视为上诉已被驳回，即可进行下一程序。”这种程序法律规定，对行政效率的提高起着不可轻视的促进作用。
4。监督行政主体公平实施行政职权行政法治要求行政主体依法行使行政职权。但是，由于行政自由裁量权的广泛存在和作用，行政法治也向行政主体提出了公平实施行政职权的要求。公平作为现代法律始终奉行的一种价值观，应当在法律实施过程中充分体现出来。行政职权的运作过程就是法律实施过程，因此，保证行政职权公平行使，体现法律公平的价值应是行政主体义不容辞的职责。在行政程序中，行政主体公平地行使行政职权体现在行政主体应给予行政相对人同等、充分的机会来陈述理由和要求，明确告知相关程序及其程序终结后的法律后果上面。同时，行政主体不得基于不正当的动机来解释有关行政程序的模糊概念，从而达到偏袒一方行政相对人或本人的利益。因此，各国都将听证、教示、回避等法律制度列为行政程序法不可缺少的内容，旨在监督行政主体公平行政。
三、行政程序的分类法律价值
根据行政主体所实施的行为性质，行政程序可以分为行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序。这三种行政程序性质不同，因而其所体现的法律价值也不尽相同。
1。行政立法程序的法律价值取向:民主行政立法程序是行政主体在实施行政立法行为时应遵循的步骤、方法和时限所构成的一个连续过程。一般认为，行政立法程序所规范的行政立法行为具有如下特点:(1)行政立法行为所针对的对象具有不特定性，因而形成了广泛的利害关系人。(2)行政立法行为的结果有反复、多次的适用性，因而它合法与否，势必产生巨大的社会影响。因此，行政立法程序的法律价值取向应当是民主。民主，从其本意上说乃是指国家一切权力属于人民的政治体制，其核心是人民通过法定程序决定国家大政方针。《简明不列颠百科全书》认为，由全体公民按多数裁决程序直接行使政治决定权的政权形式，通常称之为直接民主;公民不是亲自参与而是通过由他们选举并向他们负责的代表行使政治决定权的政权形式，称为代议制民主。由此可见，民主必须以确保多数人的利益为宗旨，反映多数人的利益要求。民主的一个重要特征在于其公开性，即民主作为一个过程必须向社会公开其内容，并为社会公众参与民主过程提供机会。行政立法程序因其自身的特点应当在制定和适用时体现出民主的法律价值。从一些国家的行政立法程序内容看，我们不难发现其中体现民主法律价值的法律制度和法律原则，如听证制度。听证要求行政主体在进行行政立法程序时，应当给予利害关系人有充分表达自己意见的机会和方法。行政主体在作出最后决定时，必须充分考虑每个利害关系人的不同意见，对不予采纳的意见应当公开说明不采纳的理由。为了体现行政立法程序的民主法律价值，不少国家还在行政立法程序中设立专家论证制度、咨询制度、情报公开制度、诉愿制度、合议制度等。这些制度的根木目的在于最大限度地扩大社会公众参与行政立法程序的机制，从而适应现代社会民主发展的基本趋势。我国行政立法内容主要是制定行政法规、行政规章和行政措施三种法律文件，所以，有关行政立法程序主要是行政法规制定程序、行政规章制定程序和行政措施制定程序。行政法规制定程序在1987年已由国务院以行政法规形式法律化，但另外两种行政立法程序尚无法可依。从目前行政立法程序的法律规定和实践看，我国行政立法程序的民主法律价值的体现是相当不够的，如在行政法规制定程序中，法律除要求行政立法主体与有关部门协商外，①利害关系人是没有通过合法程序表达其意志和愿望的机会和方法。其它诸如情报公开制度，专家论证制度也没有见诸于法律规定。尽管行政法规制定程序确立了民主原则，②但由于没有法律条文进一步细则化，民主原则所蕴含的法律价值依然难以体现。不仅如此，制定行政规章和行政措施的程序至今尚未法律化。在制定行政规章和行政措施中如何遵守相关程序，基本上取决于行政主体的自由裁量权。不少涉及到公民合法权益的行政措施连公开化都难以达到，更不用说体现民主的法律价值。所以，我国的行政立法程序基本上被视为内部行政程序，是一种封闭型的行政程序。从行政法治的要求看，行政立法程序必须是开放型的，保证利害关系人有机会参与行政立法程序，从而使我日行政立法程序体现民主的法律价价。
2。行政执法程序的法律价值取向:秩序行政执法程序是行政主体依据法定职权将法律、行政法规以及其它规范性法律文件适用到特定的人或事的过程中所应当遵守的步骤、方法和时限构成的一个连续过程。法律规范作为一种具有普遍约束力的行为规范，它为人们预设了符合社会公共利益的行为模式，从而要求人们根据自己意愿在法定行为模式中活动。这种行为模式的背后实际上隐含着内容丰富的、和谐的社会关系。如果这种社会关系被扭曲、破坏，那么必然会影响到该社会的正常秩序，而正常、稳定的社会秩序则是社会存在和发展的根本保障。行政主体基子行政管理的需要，运用行政执法程序将法律规范适用到具体的人或事，要求人们按预定行为模式活动，并通过对违反者的必要的法律制裁，实现维护社会关系所构建的秩序。所以，行政执法程序的法律价值取向应是秩序。秩序作为一般的法律价值倍受无数法学家所青睐，有的法学家甚至将其推崇为法律的首要价值。江实证主义法学派尤为强调法律确保社会秩序的重要性。然而我们认为，法律价值在不同性质和内容的法律程序中，不仅体现出法律秩序的多元性，而且多元性的法律价值在不同的法律秩序中具有不同的排列次序。行政执法程序的法律价值取向应首推秩序。因为行政执法程序所规范的行政行为的基本目的是将法律依职权适用到特定的人或事。之所以某人的行为或某事的状态受到行政主体的注意并以法律规范之，是因为其已偏离了法律的要求，对法律所维护的社会秩序产生不利影响，从而作出某种否定性的意思表示;或者是其符合法律要求，对法律所维护的社会秩序产生某种积极影响，从而作出某种肯定性的意思表示。可以说，秩序作为法律价值始终是行政执法程序所关注的。有人或许将效率列为行政执法程序的法律价值取向，因为，行政执法程序对效率的要求是众所周知的事实。我们认为，“无效率即无行政”仅仅是在浅层次的法律价值体系中为行政执法程序所衡定的法律价值，效率并不应列为其法律价值取向。因为，行政执法程序对效率的要求最终仍然归属于秩序，或者说，行政执法程序是以一定效率为手段，实现维护社会正常、稳定的秩序。将秩序确定为行政执法程序的法律价值取向，就要求行政主体在行使行政职权的过程中严格遵守法定程序，不能为行政效率而使自己的行政行为偏离，甚至否定法定程序的功能。否则，虽有行政效率也不可能真正实现行政执法程序所蕴含的法律价值—秩序，离开法定程序所产生的效率可能是行政越权或行政滥用职权为前提的。
3.行政司法程序的法律价值取向:公平行政司法程序是行政主体作为行政争议的第三方依照有关法律、法规解决行政争议活动时应遵循的步骤、方法和时限所构成的一个连续过程。行政司法程序是行政权伸入司法权领域的结果。尽管行政司法程序和司法程序适用主体不同，但这种差别无法抹去行政司法程序中浓厚的司法色彩。由于行政司法程序保留了司法程序的某些特征，这使我们在探究行政司法程序的基本法律价值的目光重新回到司法程序。司法程序作为法院解决两造法律纷争的程序，具有悠久的历史。人们不会忘记英国普通法中的自然公正的古老法则。几百年来，尽管社会发展产生了各国法律制度的差异性，但自然公正的法律精神却已经被溶进了各国—无论是大陆法系还是英美法系—的司法制度中而成为其灵魂。这个灵魂就是公平。所以，行政司法程序的基本法律价值应首推公平。公平，作为法律奉行的一种价值观，历来为西方法理学，尤其是自然法学派所关注。资产阶级在经历了反封建等级特权的革命后，更加突出了公平价值观在法律价值中不可撼动的地位。美国宪法中的“法律正当程序”就是这种价值观的直接产物。由于司法程序公正与否直接影响到个人的财产权和人身权，因而，公平作为一种法律价值首先在司法程序上获得尽情发挥的机会。在个人价值高于一切的社会中，势必会强化司法程序的公平，从而使个人的利益获得法律平等的保护。自本世纪初开始，由于行政权的扩大，行政机关获得了运用司法程序解决行政纠纷的权力，从而创立了行政司法程序，具有代表性的法律文件是1946年美国《联邦行政程序法》。与此同时，立法者和法学家将司法程序中所蕴含的公平价值观扩大到行政司法程序，从而建立起诸如合议、回避等法律制度。行政司法程序必须体现公平的法律价值，这是实现民主宪政国家都能接受的一种理念，具有普遍真理意义。作为社会主义中国，法律充分体现着占人口极大多数的人民的意志，但又以公有制作为法律的经济基础，行政司法程序可以且应当体现公平的价值观。但是，由于种种原因，在现行的一些行政司法程序的法律条款中，公平的法律价值观还没有完全、充分地体现出来，尤其是行政机关自设的行政司法程序，如《盐业行政执法办法》等行政程序性规章，几乎找不到规定受处罚人权利的法律条款。所以，在今后制定行政司法程序的法律规范时，应当力求体现出公平的法律价值。