对法人行政违法的“两罚”处罚
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一、法人的行政违法行为
二、对法人的“两罚”处罚
三、对法人行政违法适用“两罚”的依据
法人或者其他组织(以下简单称为法人)是由不同的个人成员组成的集合体。法人违法同自然人违法一样，也应受到法律制裁，但由于其不同于自然人的特性，行政机关在对法人适用行政处罚时也应有别于对自然人的行政处罚。
一、法人的行政违法行为
法人(或者其他组织)的行政违法行为，是指法人或者其他组织的法定代表人，经授权的人员或其他法人成员以法人的名义并为了法人利益而实施的与职务、业务有关的违反行政法律规范的行为。法人的行政违法行为比一个自然人行政违法在主体上更复杂些，对社会的危害性及违法行为所造成的后果也比自然人违法后果要大。因此，如何正确认定法人的行政违法行为并据此作出适当的处罚，无疑是十分必要的。法人的行政违法行为具有其特殊性，主要表现在:1、主体的特殊性。法人是由众多的自然人组成的，法人的意志或思想是通过其自然人成员以一定的结合方式形成的，其行为也是通过其自然人成员以一定的结合方式实施的。但作为法人成员的自然人，却具有双重身份，一方面，他作为法人整体的构成要素，其思想和行为都是法人这个集合体的组成部分，从属服从于法人整体的思想和行为;另一方面，他又是具有自己独立思想和行为的个人，完全可以作为区别于法人并独立于法人的社会关系主体身份出现，独立处理自己的事务。作为法人成员的自然人的这种双重身份，无论在法人的正常业务活动中，还是在其违法活动中，都是存在的。这种双重身份决定了在法人的行政违法活动中，其行为既可能是法人的违法行为的组成部分，也可能是自身独立的违法行为。法人违法的主体不是单一的，而是两个违法主体，即法人主体和作为法人成员的自然人主体。法人主体是固定不变的，而自然人主体却是可变的。就自然人主体而言，不仅其人数随着违法案件的具体情况而变化，而且在同一违法案件中，自然人主体(如法定代表人、主管人员、直接责任人等)自身也会发生变化。在法人实施违法的过程中，这些法人成员可能会更换但这些主体的更替并不能影响法人行政违法的成立。因此法人是独立于自然人存在的主体，某个或某些法人成员的死亡、职务的变化、领导班子的更换等等并不影响法人的存续。但是，对自然人主体来说，在法人违法活动中发生的变化，却直接决定他们在法人违法中的地位、作用及所应负的责任。2、主体主观意志的特殊性。法人的意志，是指法人集合体的意志，这个意志指导和支配整个法人的活动，所有法人成员，都必须服从于这个整体意志。法人的意志往往是与法人的领导权紧密结合在一起的。掌握了法人的最高领导权的个人、集团或群体，代表法人或为了法人的利益所形成的意志，就是法人的意志。因此，法人的意志是可变的，领导成员的变化，或者群体自身意志的变化都可能导致法人整体意志的变化。法人意志的表现形式是多种多样的。只要是掌握了法人领导权的个人或集体，以法人名义和为了法人利益形成的具有权威性的意志，都是法人的集体意志而非法人成员的个人意志。3、违法行为的特殊性。法人违法行为表现为作为或不作为，但都不是单个自然人的个人行为，而是法人的整体行为。这种整体行为的实施者则是作为法人整体构成的法定代表人、主管人员、直接责任人员和其他法人成员。即这种整体行为又是通过自然人的行为来实施的，没有自然人以法人名义实施的行为，也就没有法人的整体违法行为。因此，法人的违法行为又具有双重的性质，它既不同于单个自然人的违法，也不同于若干自然人的共同违法。法人在社会交往或业务活动中，都是以一个整体出现的，而不区分部分或其内部成员。它具有自己的意志能力和行为能力，不能将法人的行为归结为个人行为。法人的行为需要由具体的自然人来实施，那么，自然人的哪些行为可以归结为法人的行为呢?作为实施法人行为的自然人必须从属于法人系统整体。任何一个自然人如果脱离了法人系统整体，即丧失其作为法人成员履行职务或进行业务的能力。要具备这种职务或业务能力，自然人必须作为法人系统的构成要素在进行活动。如果自然人不再是法人成员或不再担任原来的职务，或者虽然仍是法人成员或仍担任原来的职务，但却不是作为法人系统的构成要素在起作用，例如不是以法人成员身份或者不是从事法人的业务活动，则这种行为仅仅是个人行为而不是法人的行为。例如法人的法定代表人以个人身份收受回扣，即属个人违法行为而不属法人违法行为。凡以法人名义和为了法人利益，由法人代表人、主管人员、直接责任人员和其他法人成员实施的与其职务、业务有关的违法行为，都是法人违法行为。首先，违法行为必须是以法人名义实施的。法人是人格化的社会组织，具有独立的人格和行为能力及责任能力。具有双重身份的法人成员只有以法人名义活动时，其违法行为才是法人违法的组成部分。如果法人成员，即使法人的法定代表人，以个人身份违法只能是个人违法而不是法人违法。其次，法人违法行为必须是为了法人利益实施的。如果法人成员假借法人名义捞取私利，则不能视为法人违法而只能是法人成员的个人违法。再次，违法行为必须与行为人的职务或业务有关联。与职务或业务相关联，并不要求一定是在其职务或业务范围内，超越职权的行为同样也是法人的违法行为。如法定代表人超越其职权范围的行为，从业人员超越法定经营范围的行为，因为这种行为是以法人的整体性表现出来的，所以都应归结为法人的行为，而不能视为法人成员的个人行为。因此在法人成员中，不仅是法人的法定代表人，而且它的各个部门的负责人，中间管理人员乃至最下层的从业人员的行为，只要具有职务、业务关联性，只要是作为组织体活动的一环来进行，都是法人组织体的行为。
二、对法人的“两罚”处罚
在正确认定法人违法的基础上，还应正确、适当地对法人作出行政处罚。法人违法的特殊性，要求既要确定法人的整体违法责任.，同时又要确定法人成员的违法责任，其中主要是行政处罚的适用问题。目前，我国现行法律、法规对法人违法的处罚规定了下列若干种方法:•39•中明确规定:“法人的刑事责任不排除自然人承担因同一犯罪而产生责任”;对法人规定的刑罚有罚金、解散、禁止从事一种或数种职业活动或社会活动，将法人置于司法管制之下，关闭企业用于实施犯罪的所有机构或其中一个或数个机构，逐出公共市场，禁止向公众募款，禁止签发支票，没收财产等共计10种之多。③其中许多刑罚措施如在我国则视为行政处罚形式。我国台湾对法人的行政处罚也有“两罚”的规定，例如，《噪音管制法》第10条规定:“违反第五条规定，经二次告发仍未遵行者，当地主管机关除依左列规定处罚外，应限期令其改善:一、工厂(场)，处负责人一千元以上一万元以下罚金。二、娱乐或营业场所，处负责人五百元以上五千元以下罚金。三、营建工程，处工程负责人二千元以上二万元以下罚金。四、扩音设施，处负责人三百元以上三千元以下罚金。五、其他经公告之场所及设施，处负责人五百元以上五千元以下罚金。经限期改善逾期不改善者，除依前项规定加倍处罚外，并应令其停工或停业，至改善之日为止。’，④2、对法人违法实行“两罚”，是法人内部结构和其违法行为的特殊性所决定的。法人违法，首先是整体违法，即法人作为一个集合体实施的违法，违法主体是法人，当然要追究其违法责任。但是，法人又是一个由自然人组成的有机整体，法人的行为是通过其自然人成员的活动实现的。为了有效地遏制和预防法人违法，除了必须对法人施以行政处罚外，在法人系统内部，对那些在法人违法中起重要作用和负有直接责任的法人成员，也要予以行政处罚。这是因为，他们作为法人的成员，在法人的内部组织结构中，担任着某种职务或负着某种职责，他们理应正确地履行其职责，以保证法人整体活动的正确性和合法性。但他们却在其职务或业务活动中作出某种违法、错误的作为或不作为，或实施了与其职责相关的行政违法行为，对法人违法的发生起着重要的作用或负有不可推卸的责任。当然，自然人成员所应负的行政违法责任的根据，仍是法人违法，而并非其自身独立的违法行为，他们是作为法人的有机组成部分参与实施违法的。因此，在法人违法和对其处罚中，实际上是一个行政违法行为，两上违法主体包括法人和构成法人成员的有关自然人，两个处罚适用的对象即法人和法定代表人或直接责任人员。例如，《关于惩治走私、制作、贩卖、传播淫秽物品的犯罪分子的决定》第5条规定:“单位有本决定第1条、第2条、第3条规定的违法犯罪行为的，对其直接负责的主管人员和其他直接人员，依照各该条的规定处罚，对单位判处罚金或罚款，行政主管部门可以责令停业整顿或者吊销执一照。”既处罚法人，又同时处罚其法人机构的自然人或行为人，并不违背“一事不再罚”原则，不是多重处罚。在法人违法中，作为法人成员的自然人实施的违法行为，并不因为它是法人的行为而失去其个人本身行为的性质，这种法人的行为具有两方面的性质:一方面，构成法人的行为，另一方面，又是其自身的行为，自然人主观上有过错，客观上有行为。这样，就法人而言产生法人的违法责任，就自然人而言发生个人的违法责任。因此，同时处罚法人与其自然人成员并非一事再罚。既处罚法人又处罚在法人违法中具有过错的法人成员，正是贯彻了责任自负、违法主体与受罚主体一致的原则，既没有违背“一事不再罚”原则，也没有牵连无辜。3、对法人违法只处罚自然人或只处罚法人都有所欠缺。对法人违法只处罚自然人是不够的。虽然对自然人处罚的效果是不容否定的，但是，只处罚自然人而不处罚法人，并不能收到充分的效果，也不能防止法人行政违法。因为法人可以牺牲自然人而获利，而暗中却给予经济上的补偿。惩罚法人的必要性，首先在于追求抑制违法的效果，虽然具体实施违法行为的是自然•41。(一)只处罚法人或其他组织，而不处罚实际实施该行为的从业人员。对这种处罚方法，有人称之为“代罚或转嫁罚’，①。例如，《中华人民共和国水污染防治法》第38条规定:“造成水体严重污染的企业单位，经限期治理，逾期未完成治理任务的，除按照国家规定征收两倍以上的超标准排污费外，可以根据所造成的危害和损失处以罚款，或者责令其停业或者关闭。”中华人民共和国药品管理法实施办法》对单位违法的也只规定处罚单位而不涉及行为人或其内部成员。(二)只处罚直接责任人员或主管人员、法定代表人。这种处罚方法又称“单罚制”。例如，《治安管理处罚条例》第15条规定:“机关、团体、企业、事业单位违反治安管理的，处罚直接责任人员，单位主管人员指使的，同时处罚该主管人员。”这表明在治安处罚中，法人成员从事法人活动引起的行政处罚责任，由法人成员本身承担责任而不以法人为责任主体;主管人员有直接过错的，同时处罚主管人员。(三)既处罚法人又处罚法人中的负有责任的自然人(主管人员和直接责任人员)，这种处罚方法又称为“两罚”。这种“两罚”办法根据现行的规定又可分为下列两种情形:一是对法人和主管人员、直接责任人员都适用行政处罚。例如《中华人民共和国海关法实施细则》第24条规定:“企业事业单位、国家机关、社会团体违反海关法规，除处罚该单位外，海关还可以对其主管人员和直接责任人员分别处以人民币一千元以下的罚款。”二是对法人适用行政处罚，而对法定代表人、主管人员和直接责任人员适用行政处分，或适用刑罚。例如，《中华人民共和国环境保护法》第38条规定:“对违反本办法规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款;情节较重的，对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。”该法第43条规定:“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财物重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。”在上述几种对法人的处罚方法中，笔者以为“两罚”值得肯定。笔者在本文所论及的“两罚”仅限于对法人和自然人都适用行政处罚的情况。行政处分一方面已超出了行政处罚范围，属于另一种行政法律责任，另一方面行政处分在对非国有企事业单位和其他组织中的自然人成员也并非完全适用，故此，笔者不将对法人适用行政处罚和对自然人适用行政处分的情况列入“两罚”方法中。对于对单位直接责任人员、法定代表人或主管人员追究刑事责任的，行为必须是已构成犯罪的行为，对于这种行为违法者，应按刑法的规定适用刑罚，因此，也不应归入行政处罚的“两罚”种类中。
三、对法人行政违法适用“两罚”的依据
1、对法人的行政犯罪和行政违法，实行“两罚”制，已是一种世界性的发展趋势，现已为许多国家所采用，被认为是处罚法人犯罪和违法的最理想方式。当然在具体的裁量方法上各国各有特色，有的采取刑罚方法，有的采取保安处分，有的采取行政处罚。如日本《关于外国证券业者的法律》第37条第1款规定:“法人(包括非法人团体而定有代表人或管理人者，本项下同)的代表人或者法人或个人的代理人，雇佣人及其他从业人员，在就法人或个人的业务或财产为前三条的违反行为时，除处罚其行为人外，对该法人或个人亦处以各该条的罚金刑”。②这种规定属于附属刑法(行政刑法)规定的范畴，在日本罚则主要表现为刑罚，各种处罚措施大多归入刑罚，在我国与此相类似的情况则往往由行政机关适用行政处罚。又如法国新刑法典草案在总•40•但他是以法人的利益为目的。只有处罚法人，使作为自然人效忠对象的法人遭到不利，并使其社会信誉降低，这才是抑制属于法人成员的自然人的行为的最有效办法。另一方面，仅处罚法人而不处罚自然人也有所不当。这种方式，从世界范围来看，其产生和存在，在一定程度上带有一种过渡性质，并非惩罚法人的理想方式。从实际情况来看，既处罚法人又处罚自然人是十分必要的，不处罚自然人同样也不能教育、处罚违法和达到预防违法的目白J。目前，有人认为，处罚法人而不处罚自然人，是将实际从事业务者应负担的责任转嫁给法人组织，故称为代罚或转嫁罚，这种提法和观点是不妥当的。在法人行政违法中，是一个行政违法行为，而有两个违法主体，首先则表现为法人的整体违法，惩罚法人并不存在法人代替其个人成员受罚，而是其自身受罚，不存在替代责任问题，也无牵连无辜之嫌。制人身在“两罚”处罚适用时，应正确区分、认定和裁量法人的整体违法责任和法人成员的个人责任:1、对法人整体的行政处罚。对法人适用行政处罚，一般与自然人适用相同的处罚，但在限自由权利方面的处罚除外。在确定法律责任方面，应首先确定法人的行政违法责任。因为法人违法首先是作为整体的违法而存在的，只要法人的整体行为违法，就应对其适用行政处罚。对法人适用行政处罚，并非处罚各个成员本身，而是针对法人这一集合体而施行的。在法人和其自然人成员两个违法主体的关系上，从整体上看，法人起主导作用，至于处罚法人的自然人成员，则是在确认法人违法的前提下，分析法人内部结构的结果。法人违法，是对其启然人成员适用行政处罚的根据和前提。2、对法人行政违法中的个人的行政处罚。在确定法人违法及其责任的基础上，还涉及追究法人成员的个人责任问题，即法定代表人、主管人员、直接责任人员或其他法人成员在法人违法活动中应承担的行政处罚责任。对哪些人员可以适用行政处罚呢?(1)直接责任人员。即直接实施了违法行为的任何法人成员，都是行政处罚适用的对象。(2)法人的法定代表人或直接主管人员。这类人员主要有正职行政负责人、主持工作的副职人员或主持工作的行政负责人等法人的高级职员。在法人的行政违法中，法人的厂长、董事、经理等高级职员不仅应当对其批准、命令、授权等积极的作为行为负担行政处罚责任，而且也应对其不作为的违法行为如监督不周等承担行政处罚责任。对某些有权或有责任防止或纠正违法行为的法人高级职员，如果不去防止或纠正违法行为，即应负不作为的违法责任。有些情况下，主要负责人员的不作为甚至比其所属的从业人员直接实施的违法行为更严重，因此，对其追究行政处罚责任是理所当然的。(3)法人的一般职员，除非直接参加某种违法行为或帮助或教唆违法行为的实施，一般不对其适用行政处罚。在对法人实行“两罚”处罚时，应当依法进行。在适用过程中，应注意防止出现牵连责任或替代责任的现象。所谓牵连责任，是指不仅追究法人和行为人的行政处罚责任，而且还追究与法人有联系但并没有实施违法行为的人的行政处罚责任。在法人违法中，只能依法追究法人和主管入员与直接责任人员的责任，而不能对其他的法人成员适用行政处罚。特别应注意的是，法人违法的惩处对象并非针对全部法人成员。有的法人成员虽然客观上参与了法人的违法活功，但他们并不明确事实真相，主观上无过错，甚至认为自己参与的是正当的法人活动，对这类法人成员就不能追究其行政责任，否则，就是一种牵连责任而株连无辜。另外一种应防止的现象是井代责任。所谓替代责任，是指由没有违法的人代替违法并应受追究的人受罚。在对法人•违法适用“两罚”处罚中，必须注意，主管人员与直接责任人员的行政处罚责任，不能由其他法人成员代替;不能容许法定代表人、主管人员指定不应负责任的其他法人成员代替自身或他人受罚。否则就表现为替代责任，违背受罚主体与违法主体相一致的原则，是违法的。目前，我国《行政处罚法》正在草拟之中，就笔者见到的已拟定的若干讨论稿而言，没有单独关于对法人或其他组织违法的处罚规定，不可谓不是一种疏忽或缺陷。笔者建议，尚未出台的《行政处罚法》，应对法人或其他组织违法的行政处罚方法作出明确的规定，而且这一行政处罚方法应以“两罚”制为基本的原则，以适应客观和现实的需要。38•