本文是一篇法律论文，笔者认为宅基地使用权适度放活改革还存在许多法律空白，针对改革过程中的相关法律问题以及早日实现宅基地使用权适度放活目标的科学制度设计，还需要法律界的能人志士做进一步的深入研究。
1引言
1.1研究背景
宅基地是农民赖以生存的重要生产资料。2018年“中央一号文件”提出的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革是中国农村土地改革的重要组成部分，是破解在坚持农村土地公有制基础上共同实现宅基地居住权与财产权这一改革难题的重大理论创新，其中，如何有效实现“适度放活宅基地使用权”是决定整项改革效果的关键环节。当前对于如何理解宅基地“三权分置”的政策意蕴，以及如何将该政策语言转化为法律语言以指导实践，理论和实践中均还存在一定的争议。现行立法中，对宅基地使用权的规定仍然存在权能上的短缺，在宅基地使用权适度放活的对象及方式等问题上，也尚缺乏可供全国宅基地改革参考的统一指导，因此，在深刻剖析“使用权”内涵的基础上，对“适度放活宅基地使用权”的相关法律问题和优化措施进行研究，显得尤为迫切。
改革推进至今，宅基地使用权适度放活的研究，已有较为深厚的理论和实践背景，具体体现在：
1.1.1理论背景
宅基地“三权”中的“所有权”是指集体土地所有权，由本集体成员集体所有，这一点毋庸置疑。但对于“资格权”和“使用权”的权利性质、三权之间的权利配置状态，以及如何在落实所有权和保障资格权的基础上有效实现宅基地使用权的“适度放活”等重要问题，尚未形成统一认识。其中，围绕分置后三种权利之间的的法权构造，理论界延伸出了两条不同的进路：一是“集体所有权——农户资格权——社会主体使用权”；二是“集体所有权——农户宅基地使用权——社会主体子权利”。遵循进路一的逻辑，宅基地“资格权”被表达为一项成员权，承担原宅基地使用权的身份属性，政策中的“使用权”则仍指宅基地使用权，保留成员权的农户可以将宅基地使用权自由处分给第三人。遵循进路二的逻辑，政策中的“资格权”指向的是原宅基地使用权，其权利主体仍为农户，而政策中的“使用权”则是社会主体获得的宅基地使用权之外的“次级使用权”，是由宅基地使用权衍生出的子权利，宅基地权利人仅能通过这种方式实现宅基地财产权，而不能将宅基地使用权直接转让。
1.2研究目的与研究意义
1.2.1研究目的
本文欲通过对“三权分置”下宅基地“使用权”及宅基地使用权“适度放活”内涵的界定，明确“三权分置”背景下的宅基地应然放活路径和权利配置结构，并在此基础上考察宅基地使用权适度放活的立法和实践现状，总结立法和实践反馈的经验，分析目前有效落实使用权放活的改革政策存在的一些法律障碍。最后，结合农户在宅基地上权利的放活的现状和存在的障碍，对“三权分置”背景下进一步放活宅基地使用权的法律制度完善提出建议，希望为实践中进一步深化宅基地制度改革提供一些理论参考。
1.2.2研究意义
1.2.2.1理论意义
（1）可以对宅基地“三权分置”下使用权的性质界定提供理论参考。理论界对分置后宅基地资格权和使用权的性质界定存在较大分歧，本文在梳理我国宅基地制度演进逻辑的基础上，分析了宅基地“三权分置”改革的深刻内涵，并由此对使用权的权利性质进行了讨论，可以为宅基地使用权内涵和性质的确定贡献绵薄之力。
（2）可以对明确使用权的权能范围和放活对象界定提供理论参考。宅基地“三权分置”政策提出后，学界多对宅基地三权进行综合性研究，有关分置后使用权的权能范围等方面讨论较少。本文结合宅基地“三权分置”的政策目的和用益物权权能理论，对使用权上述内容的完善提出了初步建议，可以为使用权的权能构建提供一些思路。
2宅基地使用权适度放活的概念界定与理论基础
2.1相关概念界定
2.1.1宅基地
截至目前，我国涉及宅基地制度的相关法律文件，如《宪法》《民法典》《土地管理法》等，均未涉及“宅基地”的法律内涵界定，“宅基地”尚缺乏统一明确的概念指导。回溯我国关于宅基地的相关制度沿革，“宅基地”一词最早出现在1962年中共八届四中全会上通过的《农村人民公社工作条例修正草案》中，该《草案》规定生产队是宅基地的所有权主体，禁止宅基地的出租和买卖。在现行法律中，《宪法》《土地管理法》等中均规定“宅基地……归集体所有”；《民法典》第三百六十二条规定宅基地使用权人有权占有、使用宅基地，并可以在其上“建造住宅及其附属设施”；《土地管理法》第六十二条对宅基地的规定中提到“农村村民建住宅，应当……”，“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”，“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”。根据以上有关条文的规定可以总结得出，现行法律框架下，我国宅基地的所有权人为农村集体，使用权人为农村村民，使用范围应包括建造住宅及其附属设施。关于“附属设施”的范围，各界研究人士存在着不同的观点：有学者认为附属设施仅包括与住宅配套的厕所、厨房、仓库，以及庭院内菜地等生活设施[18]，也有学者认为附属设施除了上述生活设施外，还应包括住宅周围的林地、园地等庭院经济的副业用地[19]。综合当前法律规定和学术观点，可对宅基地的概念做出以下界定：宅基地是指农村集体所有的、农村村民经申请批准占有使用的，用于建造住宅及其附属设施的土地。依照我国相关配套政策文件的规定，可以将宅基地使用主体进一步限制为本集体经济组织成员，宅基地使用的限制性条件还包括一户只能申请一所宅基地、面积不得超过规定标准，以及住宅出租、转让、赠与后不得再申请宅基地等，但合法取得的宅基地使用一般无期限限制，宅基地制度具有强烈的福利保障性质。
2.2理论基础
2.2.1权利配置正义理论
权利配置是指在特定社会中通过规范的制定对社会主体权利的设定和分配。在权利配置过程中追求正义是法学研究的基本任务，也是构建人类文明秩序的基本路径。正如庞德所说，法律作为社会控制的基本手段，其任务就在于满足公众权利主张和要求的同时尽量减少权利浪费和权利摩擦[24]，权利配置正义与否已经成为衡量现代社会是否公平的基本尺度。“正义”在不同的时代和理论背景下被赋予不同的内涵，是一个动态概念。根据罗尔斯的制度正义论，对正义的理解应该在特定的社会制度背景下展开，正义的权利配置应当符合平等的自由原则和不平等的限制原则，兼具权利设定正义和权利限制正义[25]。在权利设定阶段，正义的实现必须严格遵循平等的自由原则，在该原则指导下每个人都理应享有广泛且平等的自由权利，不受任何先天性条件的影响和限制。在平等的自由原则之下，理想的状态是权利的完全平均分配，但绝对公平在现实状态下显然难以实现，因此应当允许权利配置上的适当差异化，但前提是这些不平等的配置应当满足以下两个限制条件以尽可能地实现正义目标：（1）公平的机会平等，即具有优势的权利应当公平地向每一个人开放，所有人都有竞争该权利的机会；（2）差异原则，即既然绝对公平无法实现，则应当采取一定的补救措施，由获得优势权利的群体通过某种方式弥补权利设定阶段最弱势群体的利益，以尽可能达到最终的利益平衡状态。
代入权利配置正义理论审视我国宅基地制度，可以发现我国当前的宅基地制度还未达到理想的正义目标。在权利设定层面，宅基地的制度设计使得农村村民所享有的土地权利相对于城市居民的土地权利来说处于劣势，未能实现权利设定的正义：集体所有的宅基地在法律地位上劣于国家所有的建设用地，典型表现为不能直接进入土地市场参与资源的市场化配置；农户享有的宅基地使用权在权能内容上弱于城市居民享有的建设用地使用权，缺乏一般用益物权应包含的完整的处分权和收益权；农户在宅基地上的房屋受制于“房地一体”主义也无法像城市居民的房屋一样自由流转，严重限制了农房财产价值的实现。而且单就宅基地使用权的设定而言，法律对其主体范围的限制，也即仅允许集体经济组织成员享有该权利，很难不认为是对城市居民的不平等约束。
3 宅基地使用权适度放活的立法演进 ................... 14
3.1 “两权分离”初期(1962-1997) ................................ 14
3.1.1 立法概况 ............................. 14
3.1.2 基本特征 .................................... 14
4 宅基地使用权适度放活的实践探索 ................................. 19
4.1 浙江义乌模式 ................................. 19
4.1.1 浙江义乌模式的主要做法 ........................... 19
4.1.2 浙江义乌模式的法律分析 ...................... 19
5 宅基地使用权适度放活面临的法律障碍 ........................... 23
5.1 基本原则层面 ................................ 23
5.2 法律依据层面 .................................... 23
6宅基地使用权适度放活的保障对策
6.1明确宅基地使用权适度放活的基本原则
宅基地制度是我国特有的土地制度，新时代背景下的宅基地制度改革摸着石头过河、不断开拓创新的过程。在此过程中，我们必然会遇到我们从没有遇到过的、没有其他国家经验可循的问题，面对此类问题，我们要始终坚持保护农民的合法权益，深入贯彻农民自愿平等与公权力适当干预相结合的基本原则，坚守改革底线、廓清改革方向。
6.1.1保护农民合法权益原则
坚持农民主体地位，保障农民的根本利益、促进广大农民共同富裕是我国一直以来推进农村制度改革的出发点和落脚点。全面深化农村土地制度改革，探索闲置宅基地及其上住宅的有效盘活路径，其根本目的在于解决农村经济社会发展困境，放活农民宅基地使用权利，提升农村村民的生产生活水平，因此在改革实践中要始终坚持以农民利益为指引，把保障农民利益作为宅基地使用权适度放活的基本方向。结合宅基地“三权分置”的权利制度设计，保护农民合法权益原则可以细化为以下两个方面：一是保障农民户有所居，宅基地兼具居住功能与财产功能，当前的宅基地制度改革实际是基于显化宅基地财产效益的基本目标，但应当始终明确，满足农民的基本居住保障是宅基地制度的设计初衷，因此发挥宅基地财产功能应以保障农民户有所居为前提条件。二是因地制宜选择制定放活策略。在全国宅基地改革试点实践中，各地区经济发展和城镇化水平不同，农民对宅基地的依赖程度也不同，忽略地区基本情况强势推进宅基地流转容易南辕北辙，侵害农民利益，所以要结合地区资源状况与经济发展特色，灵活制定放活策略。
结论
宅基地制度改革是我国全面深化改革过程的重中之重，宅基地使用权改革是宅基地制度改革的重点内容，新时代要积极回应广大农民对宅基地财产权的新需求新期待，努力解决各基层地方在宅基地使用权适度放活中的突出问题。宅基地“三权分置”改革是解决当前法律政策与农民实践需要相矛盾的有效途径，是对以往宅基地制度改革的丰富实践和宝贵经验的集中总结，既回应了各界对宅基地使用权流转风险的关切，又满足了农民对宅基地财产权益实现的需求。
本论文以“三权分置”背景下宅基地使用权适度放活中的立法和实践现状考察为着力点，通过相关文献阅读梳理、法律政策文件归纳、实践资料查阅分析等方法，阐释了宅基地使用权适度放活的相关概念，总结了当前关于宅基地使用权适度放活的法律政策及地方实践现状，对宅基地使用权适度放活的现存法律障碍进行了分析和概括，并提出了相对应的制度保障措施，研究结论如下：宅基地“三权分置”下的使用权适度放活应是以禁止空白宅基地的直接流转为前提，对宅基地使用权的对外流转做出适当让步，允许农户通过一定方式在其宅基地使用权之上为非本集体经济组织处成员的社会主体设定一定期限的利用权。“三权分置”背景下的宅基地“使用权”区别于传统意义上农民享有的宅基地使用权，分置后的使用权是农户为实现宅基地的多级利用，在保留其宅基地使用权权能的基础上为社会主体派生出附有一定期限限制的次级使用权，其在权能内容方面并不完全等同于原农户享有的宅基地使用权，只包含原宅基地使用权的部分权能，并且应具有一定的期限限制。社会主体获得使用权的方式不是权利的直接转让或者绝对分离，而是农户在保留自己的完整权利的基础上向下为社会主体让渡出一部分子权利，也即在农户的宅基地使用权之上设立负担。当前试点实践中，宅基地使用权的盘活模式主要包括天津的宅基地换房模式、浙江义乌的适度放宽对外转让范围模式、四川崇州的农户出租宅基模式、贵州湄潭的宅基地使用权转换为集体建设用地使用权后转让模式，以及四川泸县&成都的宅基地权利分离后转让模式。当前我国宅基地使用权适度放活存在四个主要法律障碍：其一，宅基地使用权用益权能不完整；其二，宅基地使用权放活对象不明确；其三，宅基地使用权放活程序不规范；其四，宅基地使用权用途管制存隐患。完善宅基地使用权适度放活制度，深入推进宅基地“三权分置”改革，一要明确保护农民合法权益、农民平等自愿、公权力适度干预等基本原则；二要在赋予宅基地使用权完整权能、明确宅基地使用权放活对象方面完善宅基地使用权放活的法律依据，实现改革有法可依；三要通过制定主要放活方式的针对性程序规范、强化宅基地使用权经营性用途管制等方面健全宅基地使用权放活的法律规制。
参考文献（略）