本文是一篇法律论文，笔者认为开发区管委会体制对开发区的快速发展起到了有力的推动作用。但是，自从开发区管委会成立以来，不管是国家还是地方层面的法律法规，都没有明确的、统一的界定过开发区管委会的法律地位，造成了开发区管委会的行政主体类型不明确、职责权限边界不清、机构设置和人员编制不稳定、监督不到位等问题，从而影响到开发区及开发区管委会制度的可持续发展。
一、开发区及开发区管委会的概述
（一）开发区内涵、发展历程及功能定位
对开发区管委会法律地位进行研究，首先要对开发区的有关概念进行界定，明确其内涵和范围，并以此为基础，对开发区的发展历程进行总结和回顾，能够更加清晰地展现出在不同时期，开发区及其管委会所发挥的作用，进而归纳出开发区的功能定位，以便对开发区及管委会地位的重要程度有更深入的了解，为本文后续分析管委会的法律地位提供研究基础。
1.开发区的内涵
开发区，指的是经中央和省级政府批准的，在中心都市及其他具有经济发展潜能的地方规划一定范围，为了达到形成良好的投资环境和良好的营商环境，并带动产业聚集、发展开放型经济、促进地方经济社会的快速发展、提高政府管理水平等目的，而设立的特殊经济发展区域。①。
在中国开发区近40年来的成长过程中，产生了层次不同的各级开发区，包括了国家级开发区、省级开发区，甚至地市级、县区级开发区，在这些开发区的成长过程中，产生了规模过大、分布不当、低水平重复开发、恶性竞争的现象。因此，在2003年至2006年国家对全国开发区实施了清查整治，形成了2006年版《中国开发区审核公告目录》。最近几年，中央相关部门根据各地的实际情况，修改了2006年版的《中国开发区审核公告目录》，以促进开发区的规范化发展，最终形成了该目录2018年版，该登记目录表所列明的开发区，仅包含省级以上的开发区（包含省级），将省级之下开发区剔除出来（对符合条件的升格为省级以上开发区，不符合条件的进行注销），从此，我国开发区告别了野蛮式发展、无序增长的历史②。
（二）开发区管委会及开发区的管理体制
管理体制是组织形态的结构和表现形式，它既包括各种组织和管理的形式，也包括各种管理制度和体制的内容，即采取什么样的组织形态和怎样把这种组织形态整合成一种合理的有机体系，并以什么样的措施、方式来完成管理的任务和目的。开发区管理体制是一套规范开发区管理机构、管理范围以及权力配置的制度，它的中心内容是管理机构的建立、各机构之间的权力配置以及各机构之间的相互配合。
“管委会治理”模式以开发区管委会为核心。开发区管委会是在开发区内设置的中心机构，它代表政府履行相关行政管理职责，实行“小政府，大社会”的管理方针，并承担着政府对开发区内经济、社会事业的管理职能。大部分开发区管理委员会都设有内设机构，承担相关部门的赋权事项，并开展具体的管理工作。目前，开发区管委会还没有被正式纳入我国行政机构序列，在《宪法》、《组织法》等国家级法律和行政法规中，管委会的法律地位和性质都没有明确界定，其法律地位由分散的地方性法规和条例所规定，这种由于法律地位不明而造成的尴尬局面，成为了管委会制度下一步发展中迫切需要解决的一个突出问题。
接下来，本文将对开发区管理体制在其发展的进程中所产生的不同的管理模式进行逐一分析，应当注意到，在实际操作中，没有一种管理模式是最好的，只是更适合当地发展的需要，对其的判断要结合区域特点和地区经济社会发展情况来进行具体的分析。
二、开发区管委会的法律地位及其存在的问题
（一）目前我国开发区管委会法律地位的规定
要正确认识开发区管委会的法律地位，必须先整理出与开发区管委会有关的法律法规，才能明晰其现状和存在的问题。本文就与开发区管委会有关的法律法规，分别从国家和地方两个层面进行梳理分析。
1.国家层面关于开发区管委会法律地位的规定
第一，在国家法律、行政法规中，对开发区管委会的法律地位缺乏明确规定。宪法对开发区管委会的法律地位未作规定，只是在《安全生产法》中明确规定了开发区管理机构是地方政府的派出机构。但是，国务院在国办发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》中则写明了开发区管理机构作为所在地人民政府的派出机关。可见，即使是国家层面的法律文件，也不能完全确定开发区管委会的法律地位①。
第二，就国务院有关部门制定的规章而言，只有1996年由国家科委颁布的《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》，虽然明确了开发区管委会的主要职责，但是却没有明确开发区管委会的法律地位，且该办法并不适用于所有开发区②。
第三，在司法解释方面，《行政诉讼法解释》第二十一条首次确定开发区管委会及其职能部门作为行政诉讼的被告资格，突破了长期以来困扰开发区管委会及其内设机构能否参与行政诉讼的难题。虽然，根据该条的内容已经明确了国家级、省级开发区管理机构具有诉讼主体资格，但是由于该条属于《行政诉讼法司法解释》的新增内容，缺少相关指导意见和操作指引，因此在司法实践中容易对于“开发区”的定义和范畴产生分歧。且按照本条目最后一句“开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”的内容来判断，开发区管委会可以被诉的先决条件是它一定要有行政主体的资格，而能否有行政主体的资格，又归结于能否有法律法规等的具体授权。
（二）开发区管委会法律地位不明所带来的问题
因为没有高阶的法律法规来统一明确开发区管委会的法律地位，在各地对管委会法律定位又处于混乱无章的现状下，必然会伴随各种问题的出现。
1.开区发管委会行政主体资格不明确
正如上文所述，开发区管委会无论在国家层面还是地方层面都缺乏明确统一的定位。首先，各地对开发区管委会法律地位所做的不同规定，使得市场和社会主体在与开发区管委会往来时，对其主体性质会产生较大疑虑，这种不确定性进而增加了市场交易成本和社会管理成本。其次，由于缺乏上下一致、整体统一的法律体系，也就使法律法规缺乏统一性和权威性，从而会让开发区管委会体制与贯彻依法治国理念相违背。例如，国务院法制办公室在答复海南省法制办公室《关于行政复议管辖权限有关问题的请示》的复函（国法函〔2002〕246号）提出：“对于省级人民政府派出机关所属工作部门的具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服的，可以向派出机关或者省级人民政府所属的相应主管部门提出行政复议。”这一规定虽然明确了省级派出机关行使行政复议的途径，但本质上并没有明确开发区管委会的法律地位，相较而言，开发区管委会究竟是否属于派出机关，这个问题本身就是需要回答的前置问题。
三、 开发区管委会法律地位的理论争议 ..................... 20
(一) 开发区管委会属于一级政府 ................................ 20
(二) 开发区管委会属于政府职能部门 .............................. 21
四、 明确开发区管委会的法律地位及配套制度的完善建议 ............ 25
(一) 开发区管委会法律地位的确立 ....................... 25
(二) 开发区管委会配套制度的完善建议 ...................... 26
结论 ......................................... 30
四、明确开发区管委会的法律地位及配套制度的完善建议
（一）开发区管委会法律地位的确立
在确定开发区管委会法律地位的问题上，有些学者提出，要认识到每个开发区都有它自己的实际情况和发展情况，因此，对开发区管委会的法律地位并没有一定之规，我们可以采取多元化的方式，针对不同类型的开发区管委会，根据其具体情况，做出不同的法律地位界定。
笔者认为，这种试图精细地甄别各种主体类型的做法，与目前各地以地方性法规的形式对管委会的法律地位作出不同规定的实际情况没有什么区别，只是在理论上多做了区分，而对解决开发区管委会因法律地位模糊所带来的各种现实问题并无助益，且这种对同一事物的多元化的定位方式，不符合法律的统一性和稳定性，也会增加立法者和行政相对人的甄别成本，不利于以法治化促进营商环境的优化。此外，法律虽有可能滞后于实践发展，但法律也可以通过不断完善来引领实践的发展，这种仅做机械化的理论确认，与实践的发展需求不符，更难指导实践的深入发展。
笔者认为，将管委会的法律地位明确为地方人民政府的派出机关，这样的定位更加符合法理和实际情况，有利于以此为逻辑起点建立相应法规制度，更便于开发区管委会治理活动的开展。理由如下：通过对比可发现两者之间有很多相同点，第一，从成立机关来看，两者的成立机关基本一致，均为地方政府；第二，从权力和责任的承担来看，开发区管委会承担着政府赋予的各种权力，它的行政权覆盖经济、社会管理各方面，可以独立行使自己的行政权力，并承担相应的法律责任。第三，从组织结构上来看，政府机关可以设立多个职能部门，事实上，大多数开发区管委会都有多个职能部门，而且这些职能部门也可以独立承担法律责任。
结论
开发区作为我国经济发展和改革创新的主战场，主阵地、主引擎，是改革开放谋篇布局以及全面深化改革生动实践中的重要落脚点，开发区历经不断的发展，逐渐形成既脱胎于传统行政体制又兼具行政权力的管委会体制。实践表明，开发区管委会体制对开发区的快速发展起到了有力的推动作用。但是，自从开发区管委会成立以来，不管是国家还是地方层面的法律法规，都没有明确的、统一的界定过开发区管委会的法律地位，造成了开发区管委会的行政主体类型不明确、职责权限边界不清、机构设置和人员编制不稳定、监督不到位等问题，从而影响到开发区及开发区管委会制度的可持续发展。
明确开发区管委会的法律地位，是推动其有效运作，促进其依法行政的前提。因此，在明确了开发区建立的目标和功能定位之后，分析了开发区的主要职能，从而为开发区的管理体制找到了一条合适的发展路径，并比较了开发区几种主要的行政主体定位，最后得出结论：将其行政主体类型确定为地方政府的派出机关是最合理的。并在此基础上，提出对《地方组织法》和其他相关法律进行了修订和修订，出台《开发区管理法》，加强监管制度建设，构建一个从国家到地方系统化的法律体系等建议。
开发区管委会的法律地位的确定不可能毕其功于一役，需要实务界和理论界的长期合力推进，笔者此文乘前人理论而上，以微薄之力，粗浅之见，力求破题之道，凡论述不尽之处还请大家批评指正。
参考文献（略）