本文是一篇法律论文，本文结合相关政府特许经营协议解除纠纷案例，对目前存在的问题提出应该从完善实体法律规范、程序性法律规范、救济制度以及其他法律监督制度四个方面对行政解除权进行法律规制，以限制行政机关滥用解除权，使特许经营者的合法权益得到法律保护。
一、政府特许经营协议行政解除权的基本范畴
（一）政府特许经营协议含义的界定
1.政府特许经营协议的概念和特征
（1）政府特许经营协议的概念
政府特许经营，也称公用事业特许经营，是各国公私合作普遍采取的方式，BOT为其中最典型的模式。从世界范围看，法国于1782年首次采取BOT模式将政府特许经营权授予斐瑞尔兄弟公司负责投资经营巴黎的给水设施，泰国的曼谷二期高速公路也采取此模式。我国第一个BOT基础设施项目是1984年由中外合 作在深圳建设的沙头角B电厂项目，随后在我国进行广泛地发展，如广为人知的“鸟巢”项目，极大地调动了社会资本的投资积极性，突破经济社会发展瓶颈。
从目前来看，各国政府特许经营协议的内涵不同，我国对于政府特许经营协议的概念也没有统一的规定。但是综合各国立法和实践现状以及我国2015年《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《市政管理办法》）第2条，《六部委管理办法》第3条对市政公用事业特许经营，基础设施和公用事业特许经营的定义来看，笔者认为，政府特许经营协议就是指行政机关基于行政管理、公共安全和利益、经济社会发展的需要，在供水电气热、污水、园林绿化等公用事业领域以及道路、立交桥、堤坝、机场、隧道等基础设施工程建设方面，通过招投标，拍卖等公平市场竞争方式选择特许经营者，两者之间再签订具有一定的权利义务内容的协议。根据协议，被授权特许经营者享有在一定期限和范围内承担建设公共工程、从事某种特定行业、生产某种特定的产品或提供某项公共服务的排他性独占权。同时，被授权特许经营者需要接受行政机关对其项目经营情况的监督检查和管理。
（二）政府特许经营协议行政解除权剖析
本文的研究对象是政府特许经营协议中行政机关的解除权（也可以理解行政机关的解除特许经营协议行为）。在政府特许经营协议中，行政机关行使解除权解除协议是双方权利义务关系终止的原因之一。行政机关解除协议一共有两个途径，一是行政机关基于合同权利行使民法上的解除权，二是行政机关基于国家利益、公共利益的需要行使单方解除权。围绕本文研究对象，本节从政府特许经营协议解除权的法律规范依据入手，提出将行政机关解除权区分是否基于行政优益权两种类型，深入剖析两种类型解除权的性质，分析联系和区别，厘清法律属性和效力。
1.政府特许经营协议行政解除权法律规范依据
（1）行政法律规范依据
行政机关解除权的行使会对特许经营者以及公众的利益产生重要影响，因此需要在法律层面进行授权。在我国特许经营相关立法中，并没有专门的篇章单独规定政府特许经营协议的解除问题。其中对于行政机关可以行使解除权的情形主要规定在部门规章、地方政府规章以及地方规范性文件中。笔者通过以“特许经营”为关键词在法律法规数据库中共检索出两部中央法规、省级地方性法规6篇、设区的市地方性法规4篇、地方政府规章11篇，不完全统计地方规范性文件100多篇。其中，《六部委管理办法》第38条规定了特许经营者出现“严重违约、不可抗力”等情形，导致特许经营者无法继续履行义务，或者出现约定提前终止情形时，行政机关可以提前终止协议。22《市政管理办法》第18条规定了特许经营者存在“擅自处置或抵押经营财产、因管理不善，发生重大质量、生产安全事故”等严重过错时，行政机关应当依法中止特许经营协议。
二、政府特许经营协议行政解除权法律规制的不足
（一）缺乏明确实体法规制
1.缺乏统一立法，解除理由随意
结合上述行政机关解除权法律规范依据的梳理，再次通过北大法宝法律法规数据库进行深度检索，可以发现目前我国相关立法并不完善。一方面，从中央立法看，我国关于政府特许经营协议及行政机关解除权的规定分散在《行政诉讼法》《行诉解释》《协议解释》《六部委管理办法》《市政管理办法》等法律法规之中，并未形成系统性的规范体系，且存在法律规范位阶较低、法律法规制订时间久远，内容脱离国家发展实际情况等问题。（法律法规相关内容见表1）
另一方面，从地方性法律规范来看，各地方相关立法存在较为繁杂，制定主体混乱，相互之间有所冲突等问题。在行政机关因特许经营者的过错解除协议时，一些地方性法律规范所列举的解除情形过错程度明显低于两个部门规章中列举的情形，有违反上位法的嫌疑。如《青海省市政公用事业特许经营管理条例》规定了当有“规章规定的其他情形”时，行政机关可以解除协议，而《市政管理办法》中仅是“法律、法规”的表述。再如《青岛市市政公用基础设施特许经营管理暂行规定》“不履行设施养护、维修和更新改造义务”的规定、《深圳市公用事业特许经营办法》“违反申请特许经营权时所做承诺”的规定、《贵州省城市公共客运交通特许经营权管理条例》“连续2年考核不合格或者拒不整改”的规定，这些地方性法规无疑扩大了行政机关解除情形的范围。另外，地方性规范文件能否作为行政机关解除协议的依据有待思考，《行政诉讼法》虽然以司法审查限制规范性文件的不合法适用，但实践中，如果行政机关制定的规范性文件不合法，并且行政机关据此作出单方解除行为，会直接导致特许经营者的权益损害。那么，这种事后的司法审查对特许经营者的权益补救或许已经为时已晚。
（二）程序性法律规制不足
政府特许经营协议行政机关解除权行使应符合正当程序的基本要求，否则，权力会愈加扩张，不仅会严重损害特许经营者的合法权益，还会产生行政腐败。我国目前立法上对于行政机关解除权行使程序上缺乏统一、细致的规定，实践中行政机关和司法机关常常忽视解除权行使应当遵守告知、说明理由等程序性规定。行政机关非基于行政优益权解除协议是否需要听证还存在争议。
1.程序性法律规范的缺失
目前我国尚缺乏一部《行政程序法》对行政程序做出统一、具体的规定，关于政府特许经营协议行政解除权的行使程序的规定也比较混乱。实践中，行政机关往往忽视程序，增加行政滥权概率。如在“六盘水传奇广告有限责任公司诉盘水市钟山区城管一案”中，双方签订特许经营协议，协议约定由广告公司投资购买“城市美容箱”在市区道路安装，并可在其上发布广告。随后由于城市开展户外广告清理工作，市城管局未通知特许经营者情形下便拆除城市美容箱，只是在随后补发通知。。
另外，根据《市政管理办法》规定，行政机关解除协议应召开听证会，赋予特许经营者申请听证、陈述和申辩权利。但一些地方立法上，如青海省、贵州省、淮南市等地的管理办法中并无此规定。实践中也有法院对此不以为然。如在“长春鼎源燃气有限公司诉农安县住建局二审案”中，法院认为原告只取得了特许经营权，但并没有获得《燃气企业经营许可证》，因此农安住建局解除协议的通知属于行政机关单方解除协议的行为，而非是撤销或者注销行政许可行为，不需要遵守听证程序，燃气管理部门报经本级政府批准即可终止特许经营协议。
三、政府特许经营协议行政解除权法律规制的完善 .......................... 22
(一)实体法律规制的完善 ........................................... 22
(二)程序法律规制的完善 .................................. 24
(三)法律救济制度的完善 ................................. 25
(四)其他法律监督制度的完善 ............................. 28
结论 .................................. 31
三、政府特许经营协议行政解除权法律规制的完善
（一）实体法律规制的完善
1.构建统一的法律规范体系
正如前文所述，当下我国仅有《六部委管理办法》和《市政管理办法》两部相对高位阶、专门的政府特许经营法律规范，且对行政机关解除权的行使和规制并无专章专节的规定。其它地方制定的相关法律规范虽然数量较多，但过于零散，并仍然有不合法，不合理的条款存在。因此若想要更好地规制政府特许经营协议行政解除权，一方面必须提高政府特许经营相关的立法层次并建立一个基础法律规范体系，另一方面，地方在制定法律法规时应当保持所列举的违法营运行为的过错程度与中央规定相当，不得随意设定行政机关行使解除权的情形。只有如此，才能为行政机关行使特许经营协议解除权和人民法院审判相关纠纷提供合法，适当的法律依据。在有关特许经营协议解除纠纷中，有明确的立法规定是规制行政机关解除权的前提。
2.明确因公共利益需要解除协议的行使条件
从我国整个特许经营立法乃至行政协议制度来看，“公共利益”贯穿始终，支撑着行政主体行为的合法性与合理性，是行政主体单方突破协议的正当性缘由。“为公益需要”既是行政机关行使单方解除权的前提要求，也是目的要求。但是无论是立法上还是学理界对“公共利益”都没有统一，明确的界定，因此导致行政机关在事实上具有了较大的“公共利益”解释权。为此，需要从以下几个方面入手，对行政机关以公共利益为由解除政府特许经营协议进行限制：第一、明晰公共利益的内涵。公共利益与其他利益相比，根本的区别在于公共性，意指不能是行政机关的利益，也不能是特定群体的利益，而是经过选择的一定范围内的大多数人的共同利益。因此在政府特许经营协议中，可以根据特许经营者的义务条款并结合协议订立的受益群体来认定。另外，随着社会的发展，公共利益的内涵也应该发生变化，具体而言，公共利益的内容应随着社会发展中的政治、经济、科技等因素变化而变化。但是内涵的变化不影响以法的角度对抽象的公共利益具体化。据此，笔者认为可以在高位阶的特许经营立法中对公共利益的基本内涵和判断原则进行概括性解释，各地方不同领域下的特许经营条例和管理办法可以针对自身所保障的公共利益进行概括式列举。如此，就可以为司法实践中行政主体主张协议解除权提供明确的依据。
结论
政府特许经营协议作为典型的行政协议之一，从九十年代之初在我国公共基础设施和公用事业领域快速发展。虽然我国关于政府特许经营协议制度建设有了很大的进步，但在立法上或是学界中对于一些内容还未形成统一的认识，关于行政机关的解除权制度就是其中之一。在政府特许经营协议中，与普通民事合同中双方解除权不同，行政机关不仅具有基于合同权利的普通解除权，还具有基于行政优益权的单方解除权，可以为公共利益的需要单方解除协议。由于缺乏统一的立法、公共利益含义不明、解除权类型区分不明、程序规制以及救济制度不完善等问题的存在，使得行政机关常有违法解除政府特许经营协议，损害特许经营者乃至公众的利益的情况。因此，本文以政府特许经营协议行政解除权的法律规制为目标，分析了行政机关解除权的立法规范并进行了相关理论研究，确认了政府特许经营协议的行政合同性质，并将行政机关解除权区分为是否基于行政优益权两种类型。结合相关政府特许经营协议解除纠纷案例，对目前存在的问题提出应该从完善实体法律规范、程序性法律规范、救济制度以及其他法律监督制度四个方面对行政解除权进行法律规制，以限制行政机关滥用解除权，使特许经营者的合法权益得到法律保护。
本文虽然对政府特许经营协议行政解除权进行了一定的研究，分析了现有法律规范、学界中的理论研究和一些相关司法案例，但由于实践经验的不足和知识的欠缺，提出的法律规制完善建议还不够明确，仍需要在日后进行更深入的研究，找到一条更加具体可行的规范路径，实现对特许经营者利益的有效保护，推动政府特许经营协议行政解除权制度更加成熟。
参考文献（略）