本文是一篇法律论文，本文厘清单用途卡法律监管的基础性问题：规范监管主体，厘清商务部门、市场监管部门、行业主管部门及其他参与监管主体的权责；扩宽监管对象，将合伙企业与个体户纳入监管范围；完善分级分类监管制度，将信用情况作为分类监管的依据。
一、单用途商业预付卡法律监管的一般理论
（一）单用途商业预付卡的界定
1.单用途商业预付卡的概念
顾名思义，“预付”即预先给付，在预付卡消费模式中，消费者预先支付金钱，而后可凭卡随时请求经营者交付商品或服务。单用途商业预付卡是由实际提供商品或服务的经营者（可能是企业法人、合伙企业和个体工商户）发行的，用于证明消费者已预先支付预付款的凭证，持卡人可以凭单用途卡分次在发行该卡的企业、连锁品牌或商店内购买商品或服务。从形式上来看，单用途卡不限于实体卡，还包括以密码、图形、串码、生物特征信息等为载体的虚拟卡、有身份识别功能的账号等。依据消费方式的不同可将单用途卡分为四种类型：定次单用途卡（如洗车卡）、定项单用途卡（如某些美容卡）、定期单用途卡（如健身卡）和定额单用途卡（如超市购物卡）。
2.单用途预付卡和多用途预付卡的区别
预付卡包括两种，一种是本文的研究对象单用途预付卡，另一种是多用途预付卡，这两种预付卡最大的区别是发卡主体不同。单用途卡由实际提供商品或服务的经营者发行，而多用途卡由专营发卡机构发行。具体法律关系如下图所示：
（二）单用途商业预付卡的功能与特征
1.单用途商业预付卡的功能
（1）促进消费的功能
单用途卡常被用于个人消费和企业发放员工福利。商业营销以消费者需求为导向，注重消费者的感知接收与使用反馈。43对于零散的个人消费者来说，其更容易被折扣优惠吸引。发卡经营者往往通过“充值500送100”、“充卡会员八折”等优惠待遇调动消费者的办卡积极性，使得消费者花费远高于一次性消费的金额来办卡。在企业购卡的情形中，预付卡完美契合了现代企业关怀员工的需要，因此，成为企业发放员工福利的宠儿。企业购卡一般都是大批量的，这对经营者来说是一笔不菲的收入。
（2）稳定客户群体的功能
经营者通过发行单用途卡可以与持卡人建立一种长期稳定的消费关系，提高客户的忠诚度。在单用途卡交易中，持卡人选择其他经营者就意味着放弃或者暂时放弃使用预付款兑换商品或服务的权利，这就增加了消费者的转换成本，使得其他经营者吸引消费者的难度增加，从而帮助企业在争夺消费者中处于相对稳固的地位。
（3）资金融通功能
资金是商业发展和扩张的基础，而中小经营者因其规模小、抗风险能力差、可抵押物少、资信程度弱等原因而面临“融资难、融资贵”的困境。44预付式消费模式实质上是一种融资消费，商家利用消费者支付的预付款融通资金。特别是对于消费人数多、消费频次高的领域，商家可以通过发行单用途卡的方式聚集大量资金，使其事实上成为一项融资业务。45相比于向银行等金融机构融资，通过单用途卡融资门槛低、成本小。首先，监管环境宽松，不会对经营者的经营现状、资金流向、信用情况等进行严格的审查。其次，单用途卡融资无利息，经营者只需要提供一定的购物优惠即可，且这种优惠是一种对于未来的承诺，只有在持卡人真正消费时才需要兑现。
二、我国单用途商业预付卡法律监管的概况
（一）我国对单用途商业预付卡监管问题的认识过程
我国对于单用途卡的管理态度经历了从“严管、禁止”到“规范监管”的发展过程。65在21世初之前，我国对于单用途卡持消极态度。这个阶段，单用途卡的管理依据为国务院等机构发布的通知。1985年，国务院发布通知66，仅允许试点的少数大型国企发售“礼品券”，且发售对象只能是个人，不允许卖卡给单位。1991年、1993年、1998年、2001年，国务院等机构又多次发文，强调禁止商业企业发售代币购物券，同时，禁止其他单位买入购物券，禁止以购物券的形式发放员工福利或送礼。1993年，国务院发布的通知67指出了严管政策背后的理由：当局将代币购物券视为一种变相货币，认为其在市场上流通使用，会扰乱金融秩序、影响了人民币的信誉。
尽管国家三令五申严管代币购物券，当时的商业企业和各个单位还是暗中进行代币购物券的发行和使用。68国务院1998年发布的通知中披露，当时某城市的三家超市，九个月总计发售“购物券”金额就高达八千多万元。69 可见，严管政策下预付卡业务反而继续发展、甚至变换形式，衍生出代币购物磁卡。并且，某些单用途卡的发行与交易转为暗中进行，这更不利于监管政策的落实。
法律是适应性的而非管制性的，其应服务于经济基础，考虑不断变化的经济客观现实，70而不能让经济变迁反过来适应现行法律。国家逐渐意识到应自上而下运用理性的思维去疏通，做到张弛有度，而不能极力遏制趋势的抬头或者对现实置若罔闻。
（二）我国单用途商业预付卡监管的法律依据
目前，商务部《管理办法》是我国单用途卡法律监管的主要依据，《民法典》的原则性条文和《消费者权益保护法》的相关规定也作为调整预付卡市场相关法律关系的依据发挥着作用。此外，某些地方通过地方法规、办法等形式创新性地优化、细化了监管方式和政策，凸显了地方特色，提升了监管效率。
1.法律层面
《民法典》调整平等民事主体之间法律关系，可以适用于调整经营者、购卡人、持卡人之间的法律关系。《民法典》第一编规定的平等原则71和诚实信用原则72应当作为双方交易过程中的准则。《民法典》合同编中关于格式条款73的规定，可以作为有关部门对于预付卡合同进行监管的依据和设立标准合同范本的原则。
单用途卡交易中，发卡方是经营者、购卡人和持卡人是消费者，《消费者权益保护法》中关于消费者权利和经营者义务的规定同样也适用于单用途预付卡交易。此外，《消费者权益保护法》第五十三条74关于预付式消费的专门规定，也可以作为相关部门进行监管的依据。
2.部门规章层面
2001年，国务院办公厅转发人民银行、监察部等七部门《关于规范商业预付卡管理的意见》，首次确立了商业预付卡的合法地位，并且将预付卡分为单用途预付卡和多用途预付卡，明确了分类监管的思路。
三、我国单用途商业预付卡法律监管的现存问题 .............................. 23
（一）我国单用途商业预付卡法律监管基础问题 ........................... 24
（二）我国单用途商业预付卡法律监管环节具体问题 ....................... 27
四、日本及我国台湾地区单用途商业预付卡法律监管经验 ...................... 32
（一）日本单用途商业预付卡的监管立法及启示 ........................... 32
（二）我国台湾地区单用途商业预付卡的监管立法及启示 ................... 34
五、完善我国单用途商业预付卡法律监管的对策 .............................. 36
（一）厘清单用途商业预付卡法律监管基础问题 ........................... 36
（二）完善单用途商业预付卡法律监管具体制度设计 ....................... 40
五、完善我国单用途商业预付卡法律监管的对策
（一）厘清单用途商业预付卡法律监管基础问题
厘清监管主体权责
虽然商务部《管理办法》规定的监管机关为商务主管部门，但实践中，单用途卡主要由三大主体协同监管。一是商务部门，这是《管理办法》所确定的单用途卡主管机关；二是各行业主管部门，上海市详细规定了各行业主管部门的监管领域；三是市场监管部门、公安、税务、金融等部门，这些主体负责各自领域内涉及单用途卡监管的工作。目前，关于各个主体的权责并无国家层面的统一规定，导致实践中各部门不能很好的配合，因此，有必要明确规定各主体的权责。
（1）明确商务部门的主体监管职责权限
现行法律规定商务部门作为监管主体，包括中央的商务部和地方各级商务主管部门。商务部作为单用途卡监管主体有其合理之处，但目前关于商务部门职权的规定不清晰，需要进一步明确。
首先，明确商务部门的职责。商务部门负责单用途卡监管的主体工作，包括单用途卡的备案、协同监管平台的搭建、发卡商家的资金监管等。
其次，要厘清中央与地方的权利界限。商务部负责全国范围内的单用途卡监管工作，主要通过发布规范性文件的方式对全国的监管工作做出统筹指导。地方各级商务主管部门依照《管理办法》规定的职责以及商务部的要求负责本行政区内的具体的监管工作，处理本行政区内重大单用途卡突发事件。
再次，要明确规定商务部门的执法权限。一方面，明确赋予商务部门履行职责所必需的行政执法权力，如：进入商家营业场所、查询商家会计账簿、银行账户等。另一方面，也应重视对商务部门的权利限制。如：为防止商务部门任意侵犯商家经营自主权，应规定执法手段和执法方式不得超过履行职责的需要、不得泄露执法过程中获悉的商业秘密；为保护消费者隐私权，应规定商务部门不得收集、披露单用途卡消费者的个人隐私信息。
结语
近年来，单用途卡市场规模日益增长，其覆盖行业、牵涉面极广。与此同时，由单用途卡引发的消费纠纷络绎不绝，而该领域的监管始终不到位。本文找准单用途卡监管立法与实践的错位，借鉴优秀地方立法成果以及域外监管经验，进一步提出相应的监管立法建议。单用途卡监管的重点和难点在于平衡消费者保护、金融秩序维护与经营者经营自主权之间的冲突，既不能管的过“死”，也不能过于宽松。因此，对于单用途卡的监管应抓住主要问题、严管发卡规模大的经营者，优化监管方式，利用技术手段提高效率。
现行单用途卡法律监管的问题主要在于《管理办法》中的规定缺乏可操作性，导致实践中单用途卡监管多为“走过场”的形式主义管理。基于此，本文从监管主体、监管对象、监管方式以及具体制度设计方面入手，提出优化我国单用途卡法律监管的若干建议。
首先，厘清单用途卡法律监管的基础性问题：规范监管主体，厘清商务部门、市场监管部门、行业主管部门及其他参与监管主体的权责；扩宽监管对象，将合伙企业与个体户纳入监管范围；完善分级分类监管制度，将信用情况作为分类监管的依据。
参考文献（略）