本文是一篇法律论文，笔者通过对粮储部门查封扣押权行使的法定要件分析可知，其以行政检查为前提，其启动具有临时性，紧迫性等特点，无法履行行政强制措施的一般性程序，因此应当对其启动条件、行使程序予以严格规制。
一、粮储部门查封扣押权的理论基础
（一）粮储部门查封扣押权的相关概念阐释
1．粮储部门的概念及基本架构
在国家机构改革前，我国粮食行政主管部门主要为中央、省、市、县四级粮食局。改革之后，新组建的国家粮食和物资储备局整合原国家粮食局的相关职责，同时下设26个垂直管理机构，由国家粮食和物资储备局和地方各级政府对各地的粮食和物资储备局实行双重领导管理。地方各级粮食和储备行政管理部门也陆续完成了改革。在本轮地方政府机构改革中，在省级层面，黑龙江、湖北、青海3省仍保留粮食局名称，重庆市由发改委承担粮食行政管理职能，其他27个省份均改为粮食和物资储备局。在市、县级层面，保留了442个市级、2552个县级粮食行政管理部门，承担地方粮食和物资储备监管职能。因此，本文中所指粮储部门并非传统意义上的单一行政管理部门，而是所有承担粮食和物资储备管理职能，行使法定监管权力的职能部门，此先叙明。
2．粮储部门查封扣押权的概念
查封，即对行政相对人与违法活动相关的物品、场所加贴封条，对其暂时性封存的行为。查封的目的在于限制行政相对人的使用，以待具体行政行为作出后再行处理。与加贴封条不同的是，扣押，是通过转移物品直接限制行政相对人继续占有和处分相关财物的行为。查封的对象一般是不能移动的不动产或者没有必要移动的相关动产；扣押的对象一般是能够移动并且有必要对其进行转移的动产，对于行政机关在执法现场查获的财物，也可以直接予以扣押。查封对象以及是否转移财物是查封和扣押的主要区别。
（二）粮储部门行使查封扣押权的意义
粮食安全事关我国经济发展，事关国家安全，事关社会稳定。我国于2004年开启了粮食领域的市场化改革，为了使市场化背景下的粮食流通管理有法可依，先后制定了《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》、《粮食质量安全监管办法》等一系列法规及配套实施办法。通过对粮食流通领域相关法律制度的构建完善，逐步实现我国传统由政策管粮到全面依法管粮的转变。在新时代深入推进全面依法治国的大背景下，对粮食流通监管部门自觉运用法治思维和法治方式，切实依法履行监管职责，着力维护粮食流通新秩序提出了更高水平的要求。执法是将“纸面上的法律”变为现实生活中“活的法律”的关键环节。查封、扣押作为一种行政强制手段，对保障行政机关依法有效履行监管职能具有重要作用。本文将从提升行政执法质效、强化打击粮食流通领域违法犯罪能力方面对《条例》赋予粮储部门行使查封扣押权的意义展开论述。
1．有利于提升粮储部门行政执法质
效新时代发展阶段对经济发展、社会稳定、人民幸福等提出了更高的要求，因此必须充分利用中国特色社会主义法治思想指导实践，其中一项重要要求就是坚持依法行政，做到执法手段、执法程序合法、合理、合规。粮食购销市场化改革后，市场主体日益多元，粮食流通渠道更加宽泛，但粮食经营者的素质参差不齐，影响粮食安全的不确定因素也随之增加，部分市场主体在利益驱动下，逾越法律底线，从事违法违规行为，粮食安全事件频发，粮食安全问题凸显，粮食流通监管的形势不容乐观。传统治理方式已无法适应新时代全面依法管粮的现实需要，只有通过现代化、法治化治理才能够充分保证中国14亿人口的口粮安全。《条例》赋予粮储部门查封扣押权，既是对以往严格管粮政策要求的延续，也是对粮食流通领域新变化和新要求的回应。通过赋权有助于进一步厘定监管职责，凸显监管主体，避免因多部门职能交叉造成监管“盲点”。同时粮储部门以查封和扣押强制措施为“粮食收购管理、粮食质量安全管理、政策性粮食管理”等制度机制兜底。
二、粮储部门查封扣押权的性质辨析
（一）粮储部门的查封扣押行为是行政强制措施
我国行政强制立法中明确行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，二者为并列关系。行政强制措施是行政主体出于防止证据损毁灭失、避免危险扩大等目的，对公民人身实施暂时限制或者对财产进行暂时控制。18包括但不限于：限制人身自由；查封场所；扣押财物等。19而行政强制执行则是拥有执行权的行政机关或者无权执行的机关申请人民法院，对不履行或者拒绝履行相关决定的行政相对人强制其履行的行为。20履行的方式包括直接履行和代为履行两类。21因此，行政法中的查封、扣押具有双重属性，既可以是行政强制措施，又可以是行政强制执行。学界普遍认为，行政的查封、扣押包括“以管理为目的的强制”和“以执行为目的的强制”，换言之，我国行政法领域所说的查封、扣押是行为中的查封、扣押和执行中的查封、扣押的总称。
如何对行政强制措施和行政强制执行进行区分，目前主流观点是以是否存在待履行的先前义务为标准，行政强制执行的前提是存在需要相对人履行的义务，行政强制措施则不存在先前义务。也有观点认为应当以是否存在确定相对人义务的基础决定为标准，强制执行的前提是存在先前具体行政行为，行政强制措施则不需要。22以上两种观点虽然分别是以“是否存在义务”和“是否存在先前行政决定”为区别标准，但表达的区分基础相同，可以总结为：当事人具有履行决定的义务但不履行或者拒绝履行时，后续做出的具体行政行为是强制执行；若不存在履行决定的义务，做出的行政行为是行政强制措施。胡建淼并不完全认同以上标准，其主张引入德日的“基础行为”与“执行行为”作为划分标准，行政强制措施是“基础行为”与“执行行为”结合的结果；而行政强制执行中，“基础行为”和“执行行为”是分离的，并且其认为行政强制执行是为了执行“基础行为”而做出的“执行行为”。
（二）粮储部门的查封扣押行为以行政检查为前提
粮储部门作为粮食流通领域的主要行政机关，需要通过一定的措施和方法来履行行政管理职能，行政检查是粮储部门依法履职的途径之一。《条例》以专章的形式规定了粮食流通行政检查。
行政检查是指行政机关在行使其行政管理职能的过程中对相对人是否依法参与生产生活活动进行监督查看的行为。行政检查是行政机关常规性的行政职责，通过行政检查,行政机关可以发现行政相对人是否有违法行为，从而及时作出应对措施，保障市场经营活动平稳有序运行。换言之，检查的目的在于发现违法行为并及时予以处理。行政检查是一种外部行政行为，所谓外部行政行为是指行政机关对行政系统以外的主体所作的行为，例如粮储部门对粮食经营者开展的粮食经营检查。而行政机关上下级之间、行政机关与其公务员之间为了发现问题而检查的行为,不是这里所说的行政检查。如《消防法》第五十二条第一款规定，地方各级人民政府对政府有关部门的消防安全落实情况进行监督检查。27又如《政府信息公开条例》第三十条明确，由政府信息公开主管部门和监察机关对信息公开的具体情况进行监督检查。28这两个法条中规定的“监督检查”是行政机关体制内部的一种层级监督，不具有行政检查的法效果。行政检查仅适用行政领域，公安、国家安全、海关等具有刑事侦查权的行政机关因具有行政、刑事双重身份，故它们实施的“行政检查”行为性质有时要根据所检查的对象、适用的程序、行为性质等因素作具体判断。若是针对涉嫌犯罪行为所开展的检查，其目的是为了发现犯罪线索，收集犯罪证据，以便司法机关依法作出判决，这种检查就不属于本文讨论的行政检查范畴。作为一种行政行为，行政检查在查看行政相对人是否有违法行为的同时还能够起到预防违法行为的作用，原因在于即使受到行政检查的行政相对人没有违法行为，行政机关也会通过提示注意事项的方式，预防行政相对人在以后的生产、生活中实施违法行为。
三、影响粮储部门查封扣押权行使的问题分析................................19
（一）查封扣押权行使的条件标准亟待统一................................19
（二）查封扣押权行使的工作程序亟待规范................................22
（三）查封扣押权行使的监管机制亟待完善................................23
四、粮储部门查封扣押权行使的规范建议....................................25
（一）明确查封扣押权行使的适用条件....................................25
（二）规范查封扣押权行使的工作程序....................................29
（三）完善查封扣押权行使的监管规制....................................31
结论...........................36
四、粮储部门查封扣押权行使的规范建议
（一）明确查封扣押权行使的适用条件
当我们的生活受到政府强制力的干涉，且此干涉不可预见甚至不可避免，就会造成妨碍和侵害。39因此，为最大程度降低政府行使强制权力时对个体利益造成的损害，应当对政府行使强制权的条件进行规制。粮储部门的查封扣押权是一种以国家强制力为后盾的即时性强制权，对其实施条件应当进行严格规范，限制其在行使过程中的自由决定、自由裁量，将粮储部门的行政强制权纳入法治化运行轨道。
新修订的《条例》中虽赋予粮储部门可以在行政检查中行使查封扣押权，但并未明确行权条件和行权标准。涉及的内容均是原则性的规定，详尽的执行条件并未阐明。比如，“非法收购、不符合国家粮食质量安全标准”，这里的“非法收购”和“不符合标准”如何界定，哪类情况可归结为需要采取查封和扣押措施没有明确解释。实践中，执法人员现场能否就相关行使条件果断迅速、准确无误地作出判断存在较大难度。因判断错误而导致采取措施不当，对行政相对人造成侵害，继而引发矛盾纠纷的情形也就不难预见。所以，在具体规范层面应当进一步明确查封扣押权的适用标准，为执法人员行政权力的规范行使提供更加充分的依据。
结论
“法不仅是思想，而且是活的力量”。47在新时代全面推进依法治国，依法行政的背景下，为了促进我国粮食流通治理法治化，全面实现依法管粮，有必要对粮食流通监管部门的权责进一步明确，同时对权力的运行进行严格的规制。查封扣押权作为新赋予粮储部门行政执法中的一种强制手段，对实现执法目的，保障执法效能具有重要作用。但因为其本质上是一种损益性的行政措施，若不加以有效规范，则可能会存在运行失范的风险。
通过对粮储部门查封扣押权行使的法定要件分析可知，其以行政检查为前提，其启动具有临时性，紧迫性等特点，无法履行行政强制措施的一般性程序，因此应当对其启动条件、行使程序予以严格规制。在主体资格上，粮储部门应当对参与行政检查的人员资格进行严格规范，确保其在检查中拥有行使强制措施的资格。在行权过程中，应当严格规范行使主体的工作程序，依法履行告知义务。在具体行权方式上，在传统张贴封条的基础上，还应当结合具体情况，灵活作出合理合法选择。对于不易移动的储粮场所设施、粮食及大型粮食机械、设备等财物，可以扣押其权利证书，经拍照或者录像后原地封存，并开具查封清单，注明相关财物的详细地址和相关特征，同时注明已经拍照或者录像、权利证书已被扣押的情况。在行权后，建议规范事后报批手续，强制要求书面报告程序，并加强文书管理。同时完善查封扣押财物的保管与处理，设立查封、扣押物品保管仓库或者专用场所，确定专职保管人员，对查封、扣押物品实行统一管理。查封、扣押不是目的，只是约束违法行为的一种手段。为避免使用不当，侵害行政管理相对人的合法权益，还应当预设权力监督机制和法律救济途径。从而进一步规范粮储部门查封扣押权的行使，将其积极作用最大化，负面影响最小化，力求在社会公共利益和个人权益之间寻找到一个最佳平衡点。
参考文献（略）