本文是一篇法律论文，笔者通过对道路交通事故责任认定问题的深入研究，发现我国道路交通事故责任认定制度构建已经相对完备，也并不缺乏救济的途径。道路交通事故责任认定之所面临当下困境，主要是基于法律解释偏差引起的认定程序瑕疵所导致。
1绪论
1.1研究背景及意义
1.1.1研究背景
机动车作为交通工具已密切融入人们的日常生活和交通出行，但在为人们提供便利的同时，也同样致使道路交通事故的发生不可避免。2018年，我国全年发生交通事故数244937起，死亡人数63194人，受伤人数258532人，直接财产损失138455.9万元。[1]2019年，我国全年发生交通事故数247646起，死亡人数62763人，受伤人数256101人，直接财产损失134617.9万元。[2]2020年，我国全年发生交通事故数244674起，死亡人数61703人，受伤人数250723人，直接财产损失131360万元。[3]呈现出居高不下的态势。一套科学、合理的道路交通事故责任认定制度在明确事故责任、解决事故纠纷、维护各方合法权益等方面都将发挥重要作用。
对此，国家相继制定《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》《道路交通事故处理程序规定》《道路交通事故处理工作规范》等法律规范，以此构建一个完善的道路交通事故责任认定体系。但对于道路交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，是否属于行政诉讼受案范围，却一直饱受学界的关注和热议。这一问题的实质在于，应由谁承担涉及专业判断的过错认定职责？[4]公安机关和人民法院为此进行了长期的角力。公安机关不愿承担被诉的风险，希望将其定性为一种证据，人民法院具有是否采纳的权力和自由；人民法院同样不愿意承担审判的风险，对公安机关作出的责任认定结论在司法实践中往往都会直接予以采纳。因此导致实务中出现大量诉请撤销《交通事故认定书》的行政诉讼和涉及《交通事故认定书》证据效力纠纷的民事诉讼，其中不乏持续上诉、申请再审的情况。这是对我国司法资源的极度浪费，也并没有起到法律所追求的定纷止争的效果。故本文将通过对此类案件的归纳整理，对所选案件中共性的问题争点加以提炼并深入研究，从而对道路交通事故责任认定制度的实践方向加以探索，以期对我国行政法学理论之建构、相关法律制度之完善以及对类案审判标准之统一有所裨益。
1.2研究方法及内容
1.2.1研究方法
本文主要采用以下几种研究方法：
（1）文献研究法。
文献研究法是本文主要的研究方法。借助中国知网、万方数据等平台，对相关文献资料进行整理、研究，通过阅读专著、期刊论文，对道路交通事故责任认定行为的法律性质、行政诉讼的受案范围、行政行为的合法性审查等问题进行分析，以此作为本文的理论基础。
（2）案例分析法。
在“北大法宝—司法案例”中，以“道路交通事故责任认定”“道路交通事故认定”为关键词进行检索，对检索结果逐一比对梳理后，本文筛选出有关诉请法院裁定撤销《交通事故认定书》的案例，先是选取50宗行政案例进行整理分析，后又根据研究需要选取50宗涉及《交通事故认定书》证据效力的民事案例加以研究，为本文写作提供现实基础。
1.2.2研究内容
在学者们目前进行的道路交通事故责任认定行为问题的研究基础上，本文拟研究以下几个问题：（1）道路交通事故责任认定行为的法律属性；（2）道路交通事故责任认定制度规范及司法实践状况；（3）道路交通事故责任认定制度面临困境及问题；（4）如何完善道路交通事故责任认定制度。
2道路交通事故责任认定行为的法律属性分析
2.1道路交通事故责任认定行为的民事证据属性
2.1.1道路交通事故责任认定行为的认定过程
道路交通事故发生后，一项重要工作就是分析事故成因，胪列事故当事人各方行为对事故发生的作用力大小，认定各方的过错比例。[31]这项工作即道路交通事故责任认定工作。而道路交通事故责任认定行为的认定过程主要包括如下几个环节：一是公安机关交通管理部门接到报警电话，派遣交警人员赶赴事故现场；二是交警人员对事故当事人进行问询，对事故现场进行勘察、检验，当事故成因特别复杂时，还需将事故痕迹、资料报送专业鉴定机构进行鉴定。三是交警人员依据现已查明的事实证据、鉴定结论，结合实际工作经验、专业技术知识对道路交通事故的事实、成因，以及事故当事人所应承担的责任大小作出最终结论。由此可知，虽然在责任认定过程中必然会参杂一些交警人员的个人主观因素，但多数时候认定结论的客观性仍不容置疑。从总体来看，道路交通事故责任认定结论仍然是建立在客观事实的基础上得出的科学结论。其客观性主要体现在如下方面：
（1）责任认定行为是对既定事实的取证证明行为
尽管道路交通事故的责任认定结论是由交警个人以公安机关交通管理部门的名义出具，其中个人的主观因素无法从根本上得到消弭。但相关的法律文件和工作规范均对交警人员的责任认定行为予以规制。要求交警人员在进行道路交通事故责任认定行为时，必须以道路交通事故的客观事实为依据，在客观事实的基础上进行责任认定。概述之，交警人员出具的《交通事故认定书》是对道路交通事故真相的客观描述。符合民事证据的客观性之要素。
（2）可以不予出具责任认定结论的情况
实践中，道路交通事故情形多变、数量众多。既有事实清楚、责任明确，可以依据现有证据出具责任认定结论的案件；也存在大量事实不清、责任不明，依据现有证据无法查证案件事实进行责任认定的情况。而当依据现有证据无法查明道路交通事故的真相、成因时，公安机关交通管理部门将不再对事故当事人出具《交通事故认定书》，而是出具《道路交通事故证明》。该文件只对道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况以及调查得到的事实予以载明，不再进行事故的责任认定。由此可知，公安机关交通管理部门对道路交通事故进行责任认定的本意仅是对道路交通事故的真相、成因进行客观描述以证明事故事实，而非一定要对事故当事人在道路交通事故中的责任进行认定。对于道路交通事故责任认定行为在实际中造成何种法律效果，本文将在后文予以研究。但在此处，仅从公安机关交通管理部门的本意来看，只是将道路交通事故责任认定行为当作一种证明行为，将责任认定结论当作一种民事证据。
2.2道路交通事故责任认定行为的行政行为属性
2.2.1道路交通事故责任认定行为的行政主体
行政行为是指行政主体为行使职权而作出的具有行政法意义的法律行为。[33]而其中的行政主体则是指能够以自身名义进行国家行政管理，并对自己的管理行为承担相应法律后果的国家行政机关或被授权组织。[34]由此，可以把行政主体概念中的内涵加以分析归纳为以下三点：一是行政主体要有“权”，行政主体享有国家行政权力；二是行政主体要有“名”，行政主体能够以自己的名义行使行政权力；三是行政主体要有“责”，行政主体可以独立地对外承担其行为所产生的法律责任。而在行政法领域，针对行政主体还有一种“权名分离”的特殊情形，但由于本文的研究对象为道路交通事故责任认定行为，并未涉及此种特殊情形，故不多做赘述。将道路交通事故责任认定行为主体（公安机关交通管理部门）与上述行政主体内涵逐一进行比对后得出以下结论：
（1）公安机关交通管理部门对事故责任的认定行为符合行政主体“权”的要素
根据我国《道路交通安全法》第5条可知，[35]公安机关交通管理部门对道路交通事故进行责任认定行为的权力源自于法律授权，公安机关交通管理部门对道路交通进行的安全管理也应当属于一种行政管理。因此，其对道路交通事故进行责任认定的权力应当属于一种行政权力。故公安机关交通管理部门对道路交通事故进行责任认定时符合行政主体“权”的要素。
（2）公安机关交通管理部门对事故的责任认定行为符合行政主体“名”的要素
依据《道路交通安全法》第73条之规定，[36]交警人员对道路交通事故进行责任认定的行为应当属于执行公务行为。交警人员在出具《交通事故认定书》时，除了要有本人签字外，还必然要加盖公安机关交通管理部门处理交通事故的专用公章。此处的签字、公章显然具有公示公信的用作，用以表明《交通事故认定书》是以加盖公章的某一具体的公安机关交通管理部门的名义所出具的。故公安机关交通管理部门对道路交通事故进行责任认定时符合行政主体“名”的要素。
3道路交通事故责任认定制度规范及司法实践状况分析.................................17
3.1规范状况.......................................17
3.1.1总体情况................................17
3.1.2适用法规..........................................18
4道路交通事故责任认定存在的问题.......................................24
4.1法律解释存在偏差..............................................24
4.1.1对行为性质的认识偏差.............................................25
4.1.2对文件效力的认识偏差...................................25
5道路交通事故责任认定制度实践探索......................................30
5.1出台法律解释........................................30
5.2统一责任标准...................................................31
5.3完善程序制度...............................................32
5道路交通事故责任认定制度实践探索
5.1出台法律解释
当前贵于道路交通事故责任认定行为的司法解释主要有二。一是最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第24条；[68]二是最高人民法院《关于适用保险法若干问题的司法解释(二)》第18条。[69]但需要特别注意的是，前者主要是针对人民法院在审理道路交通事故损害赔偿案件中的相关解释，而后者则是对于人民法院爱审理案件中如何适用保险法的相关解释。基于此种现状，本文认为，应当出台一部专门针对道路交通事故责任认定纠纷案件的法律解释。至于该如何出台相应司法解释，笔者提出两种设想：一种是由全国人大常务委员会法工委对《意见》进行修订；另一种则是由最高人民法院制定《关于办理交通事故责任认定纠纷案件适用法律若干问题的解释》。在法文件中对《道路交通安全法》第73条内容予以解释，释明公安机关交通管理部门根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,制作出的《交通事故认定书》作为处理交通事故的证据。但同时公安机关交通管理部门制作《交通事故认定书》的行为也是一种具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。并对全国人民代表大会常务委员会法工委发布《意见》的法律效力予以释明，该《意见》作为全国人大法工委的工作文件，不应当作为道路交通事故责任认定纠纷案件中的适用法律依据。
结语
通过对道路交通事故责任认定问题的深入研究，发现我国道路交通事故责任认定制度构建已经相对完备，也并不缺乏救济的途径。道路交通事故责任认定之所面临当下困境，主要是基于法律解释偏差引起的认定程序瑕疵所导致。在道路交通事故责任认定纠纷的案件中，公安机关交通管理部门对道路交通事故的责任认定行为与法院对《交通事故认定书》的审查行为呈现程序上的先后关系。但前后两种行为在是否对外开放的态度上却采取截然相反的做法。致使在案件审判过程中，完全开放的专家证言模式无法得到有效的实现，事故当事人权利救济成为空谈。
本文认为，想要走出当下困境，就必须消弭程序上的差异，实现两种行为在对外开放态度上的一致性。由此也就产生两种改革方向：一个方向是将两种行为都不对外开放。具体做法就是本文第五章第一、五部分的内容，即出台法律解释以及将道路交通事故责任认定行为纳入行政诉讼受案范围；另一个方向是将两种行为都对外开放。具体做法就是本文第五章第三、四部分的内容，即完善程序制度和合理分配责任。
上述的第一个方向显然是理论研究中相对理想的设想。如若相关机构真的能够出台相应规范来妥善解决道路交通事故责任认定问题，那固然最好。但如若不能，那么也应当通过将公安机关交通管理部门的责任认定过程对外开放，允许保险公司、专家学者、专业律师参与到责任认定的过程中来，以此保障完全开放的专家证言模式得以有效落实。即使是这样的程序变革无法一蹴而就，也应当合理分配举证责任。在涉及道路交通事故侵权责任纠纷的民事诉讼中，由公安机关交通管理部门的工作人员以证人身份出庭作证，对其出具的《交通事故认定书》的公正性、客观性承担证明责任。本文猜想，上述的诸多方案设想哪怕能有一种被应用于司法实践，那么在对事故当事人合法权益的保障方面，应当或多或少都会些益处。
参考文献（略）