本文是一篇法律论文，本文认为，解决旅馆业线上行政许可的法律问题必须双管齐下、一同发力，从法律操作规程及实践中的配套措施两方面入手，在细化法律规定的基础上，为旅馆业线上行政许可的实践提供当前欠缺的法律依据，同时通过构建网络信息平台，促进旅馆业线上行政许可的健康发展。
一、完善旅馆业线上行政许可的必要性
（一）旅馆业线上行政许可的概念与特点
1.旅馆业线上行政许可的概念
旅馆业线上行政许可，是旅馆业行政许可与线上许可方式相结合的一个概念。国内学者们对旅馆业行政许可的法学定义主要有以下两种：一种观点认为，旅馆业行政许可是公安行政主体在对所有属于接待旅馆住宿的经营场所进行公安行政管理活动过程中，根据从业人员的申请，经过依法审查，准予相关当事人从事旅馆行业经营活动的行为。①另一种观点认为，旅馆业行政许可是对经营者从事旅馆业资格的一种限制,申请人在办理营业执照后需针对特殊经营范围，再向公安机关申请旅馆业许可证，即旅馆业工商登记后置许可。上述两种观点均可解释清楚旅馆业行政许可的法律内含，不同之处在于第一种观点主要以旅馆业行政许可办理可以取得国家认可的营业资格的角度分析，根据法律结果或法律目的进行定义，第二种观点主要以旅馆业行政许可是一种从业资格限制的角度，并根据办理流程进行的定义。
“线上”一词的概念，则主要指利用互联网等虚拟媒介交互的情况和行为。即在互联网网络通畅的情况下，依托网络并全部或绝大部分在网络上进行数据传输及内容交流，其与线下的区分主要体现在活动方式的不同。
综上，笔者认为，旅馆业线上行政许可，是指由公安机关全部或部分依托网络信息平台，对旅馆业经营者的从业申请进行审核，并准予其进行旅馆业经营的新型行政许可方式。
（二）旅馆业线上与线下行政许可的区别
线上行政许可作为一种新型行政许可方式，与旅馆业线下行政许可的区别主要体现在办理方式的不同上。
旅馆业线下行政许可适用于《行政许可法》第四章前五节的实施程序。主要包括申请程序、受理程序、审查程序、决定程序、听证程序、变更程序、延续程序及办理期限，在实际办理过程中，由具体的旅馆业经营申请人和公安机关全程线下手工办理。而旅馆业线上行政许可主要是由计算机智能系统通过内设逻辑自动完成并反馈的。旅馆业线上行政许可一般分为前台、后台和数据共享三大模块，申请人只需登录网络信息平台提交相关申请材料，公安机关工作人员从网络信息平台中直接根据上传材料，审核申请人是否符合法定条件，并将许可结果同步推送至旅馆业从业申请人账号进行通知。由于旅馆业线上行政许可适用的法定条件、法定程序与线下行政许可是一致的，所以相比较线下行政许可节省了大量人力成本和时间成本。
二、旅馆业线上行政许可存在的问题及成因分析
（一）旅馆业线上行政许可存在的问题
1.缺少形式与实质审查衔接
《行政许可法》第三十四条是关于形式审查和实质审查的规定，主要介绍了形式审查之后，如果还需要对申请材料的实质内容进行核实，那么行政机关应当指派两名以上的工作人员进行实质审查。该法条仅描述了两种审查的衔接条件，并没有对衔接方式、反馈期限、责任追究等进行规定，这是由于《行政许可法》在制定时未考虑形式审查转变为线上办理后所引起的形式审查和实质审查之间，因行政上下级关系割裂而引发实质审查不到位的问题导致的。
在旅馆业线下行政许可中，申请人的申请材料提交旗县或市级公安机关审查后，需对申请人申请材料的内容进行实地核实，在以往的办理过程中，市、县两级实地审核人员与对应派出所形式审查人员通常属于同一行政区划，互相知晓，办事效率比较高。在旅馆业线上行政许可实施后，由于网络信息平台的便捷高效，审查人员逐渐变少，职能职责却逐渐变多，经常遇到实地审核人员需执行其他重要任务无法抽身的情况。为不违反法定办理时限，在原审核人员请示通过后，平台管理人员将把派出所形式审查后的信息动态分配给其他县级公安机关代为进行实地审核，从而导致在特殊情况下，实地审核人员与派出所审查人员之间原有的行政上下级关系脱节。目前相关立法中并未规定旅馆业行政许可的形式审查与实质审查之间的衔接方式，一旦派出所对申请人申请材料的内容进行形式审查不到位，很容易出现实质审查同样不符合条件的旅馆业经营者进行经营的现象。长此以往，不但会降低公安执法公信力，还可能出现行业乱象，扰乱社会秩序，进而影响社会的安全和稳定。
（二）旅馆业线上行政许可存在问题的主要原因
1.现行操作规程不完善
目前，由于缺少国家层面对旅馆业线上行政许可操作规程的统一规定，地方层面虽有一些规定，但也不够具体细化，尚不能将行政许可法及旅馆业行政许可的相关法律规定通过网络信息平台完全予以实现。
一是现行操作规程规范化水平较低。线上行政许可操作规程的规范化既是程序正义的具体表现，也是旅馆业线上行政许可健康发展的前提和基础。缺少了操作流程的规范化，易引起在旅馆业线上行政许可过程中的方式差异化和结果差异化。所以，完善旅馆业线上行政许可操作规程，提高其规范化水平，是有效实施旅馆业线上行政许可的前提和基础。
二是现行操作规程尚不能适应现实需求。行政许可的实施是一项严谨且繁重的工作，从旅馆业线上行政许可实施以来，虽方便了旅馆业经营申请人，但同时也使公安机关的该项行政许可工作更具有挑战性。公安机关除需继续线下对旅馆业行政许可进行实地审核外，还需应对线上行政许可实施过程中出现的各类问题，由于操作规程的不完善，工作人员无法通过现有操作规程直接解决出现的各类问题，导致申请人的程序权利得不到应有的保障，线上行政许可的优势发挥不足。
三是现行操作规程层级监督不到位。随着旅馆业线上行政许可的推行，公安机关在依靠网络信息平台进行行政许可的过程中，出现了一定程度上对信息化的盲目追捧，而忽视了网络信息技术的局限性。在网络信息技术与旅馆业行政许可结合的过程中，需要不同层级的公安机关反复进行电子化流程定义才能支持实际应用。由于这一过程缺少旅馆业线上行政许可内部层级监督的操作规程，造成了省、市级公安机关对行政许可的层级监督落实不到位，只能由基层公安机关在网络信息平台自行发现问题，容易侵害申请人的合法权益，从而影响了线上行政许可的公信力。
三、完善旅馆业线上行政许可的建议.....................15
（一）完善旅馆业线上行政许可操作规程...............15
1.厘清形式与实质审查的衔接................................15
2.规定线上听证方式...............................................15
3.强化线上程序权利保护措施.......................................16
结论........................................20
三、完善旅馆业线上行政许可的建议
（一）完善旅馆业线上行政许可操作规程
关于旅馆业线上行政许可操作规程的完善，笔者认为应对以下主要事项作出明确规范，为旅馆业线上行政许可的合法有效实施提供指引。
1.厘清形式与实质审查的衔接
针对旅馆业线上行政许可形式审查与实质审查衔接的现状，需厘清形式审查与实质审查的衔接，完善线上形式审查与线下实质审查过渡机制。
首先，要明确内部责任分工。由各派出所进行线上形式审查并进行报备；由县级公安机关治安大队进行实质审查并做好对派出所线上形式审查过程的操作指导；由市级公安机关治安支队进行线上形式审查功能授权和线下实质审查进度提醒，保证审查工作开展。
其次，优化形式与实质审查机构对应关系。要考虑线上行政许可的去行政区划趋势，改变旅馆业线下行政许可工作固有的上下级对应关系，由依据行政区划对应变为依据旅馆业分布情况和日常工作量对应，充分考虑公安机关职责多、任务多的特点，确保两种审查的工作质量和审查效率。
最后，做好日常抽检和信息收集。为适应实质审查和形式审查机构对应关系的转变，形式审查机构（即派出所）要在日常工作中对照旅馆业实质审查材料，对辖区已开办旅馆进行检查、抽查并建立台账，熟悉掌握审查标准。在实质审查开始后，能够熟练解答辖区旅馆业的相关情况，尽可能为实质审查工作的开展提供有效帮助。
结论
旅馆业线上行政许可在大数据背景下，已成为旅馆业行政许可方式改革的一项重要内容，也是将大数据、“互联网+”技术与行政许可制度深度融合的重要成果。大力发展旅馆业线上行政许可，不仅是行政许可方式改革的必然选择，也是时代发展的必然要求。
经过本文对近年来旅馆业线上行政许可相关理论和实践的研究分析，可知我国旅馆业线上行政许可还未形成成熟的理论体系，也没有在实践中发挥应有的效能，已有的研究成果针对立法和实践的研究也比较零散。本文在已有研究成果的基础上，通过对旅馆业线上行政许可实践现状的梳理探讨，从缺少形式与实质审查衔接、听证程序未落实、申请人权利保护不足、申请人满意度低、线上申请材料不统一、数据安全及保密性差方面分析了存在的问题，从现行操作规程不完善、旅馆业线上行政许可执法水平不高、资金投入不均衡方面分析了问题的成因，从操作规程方面提出厘清形式与实质审查的衔接、规定线上听证方式、强化线上程序权利保护措施的完善意见，从配套措施方面提出提升网络信息平台建设水平、提升旅馆业线上行政许可执法水平、建立专项资金项目库等建议。
本文认为，解决旅馆业线上行政许可的法律问题必须双管齐下、一同发力，从法律操作规程及实践中的配套措施两方面入手，在细化法律规定的基础上，为旅馆业线上行政许可的实践提供当前欠缺的法律依据，同时通过构建网络信息平台，促进旅馆业线上行政许可的健康发展。
参考文献（略）