本文是一篇法律论文，本文所探讨的实践中存在的问题，笔者深知仅靠立法并不能完全解决。因此，只能为完善土地出让合同制度提出一点粗浅的建议，以期更好地保护相对人权益，为法治建设尽绵薄之力。
第一章 案情简介与争议焦点归纳
一、案情简介
（一）案例一：某区自然资源局诉某公司建设用地使用权出让合同纠纷一案
2012年4月某区自然资源局与丰绿公司签订土地出让合同。其中合同约定，丰绿公司若未能按时开工，须向出让人提出延期施工的申请，并经出让人批准，但最长不能延长一年。若土地闲置超过一年不满两年，征收土地闲置费；若土地闲置超过两年仍未开工，则出让方有权无偿收回使用权。区自然资源局将土地交给丰绿公司后，丰绿公司未在规定时间内进行建设。期间，丰绿公司曾以商业竞争原因要求将竣工时间顺延至2016年9月底，但是没有获得相关部门同意。后来，区自然资源局在案涉土地出让合同未依法解除之前单方调整了土地规划并将案涉土地交由案外人建设使用，并诉诸法庭，控告被告获得土地后没有按照协议施工，致使土地荒废6年之久，丰绿公司的违约行为使协议目的没有达到，对原告的合法权益构成极大侵犯，故请求法院判决解除合同，归还土地使用权。
一审法院认为，案涉合同目的并不仅限于某区自然资源局出让土地使用权，缴纳土地使用费与完成土地开发建设，共同构成丰绿公司取得资源使用权所需要支付的对价。现丰绿公司造成土地闲置，已构成违约，故对自然资源局要求解除出让合同并返还土地使用权的主张予以支持。后丰绿公司以案件不属于民事诉讼受案范围、一审法院适用相关法律判决解除合同明显不当等理由提起上诉。
二审法院认为，虽然《行政诉讼法司法解释》第十一条第一款对认定行政协议作出规定，但《民事案件案由规定》对土地出让合同属于民事合同的规定并没有作出否定性评价，案件属于民事诉讼受案范围。丰绿公司未按期进行开发建设，自然资源局可以依合同约定及《闲置土地处置办法》收回土地，但该局选择以诉讼的方式请求法院判令解除合同。自然资源局选择以此主张权利并不违反法律规定，但是其在合同未被依法解除之前即单方调整了土地规划并将土地交由案外人使用，合同目的未能达到，当事人均有过失。遂判决驳回上诉，维持原判。
二、争议焦点
（一）国有土地使用权出让合同法律性质的认定
本文列举的三个案例均属于因签订土地出让合同所引发的纠纷，案情极为相似，其中均涉及到土地出让合同性质问题，但是从人民法院作出的裁判看，裁判理由以及裁判结果大不相同。
首先，从裁判结果来看，本文案例一中法院均认为出让合同属于民事合同，而在案例二以及案例三中，法院均认为出让合同属于行政协议。由此可见，法院系统内部对合同属性存在认识分歧，导致类似案情却不同裁判结果情况的发生。其次，从法院适用的法律规则看，在案例一中，最高法援用《最高法关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，该司法解释将土地出让合同划归民事合同范畴，并指出现有法律法规对于将案涉合同作为民事诉讼案件审理没有明确地作出否定性评判。在案例二中，一审法院认为案涉纠纷属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的情形，由此可见其将案涉土地出让合同划归到行政协议之列。在案例三中，一审法院与二审法院援用《最高法关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，该案县国土资源局提出抗辩，指出在法无明文规定出让合同属于“行政协议”的前提下，适用行政诉讼法相关司法解释的规定①显然不当。由此可以看出，我国在立法以及司法层面对国有土地使用权出让合同的法律属性仍存在认识分歧，并未形成统一认定。
土地出让合同法律属性的混沌不清，导致合同双方因履行该合同发生纠纷时应当选择何种诉讼救济途径处于混乱状态，依据合同的法律属性选择相应的诉讼程序的规则被打破。
第二章 案件争议焦点的法理分析
一、国有土地使用权出让合同法律性质分析 本文认为在土地出让合同案件中，土地出让合同的法律性质起到了承前启后的作用，结合学术界学者们的观点，土地出让合同属性之争主要存在以下三种学说，笔者通过梳理各个学说的观点为解决土地出让合同争议提出自己的一点建议。
（一）民事合同说
多数民法学者认为出让合同属于民事合同。首先，行政机关以民事主体的身份签订合同，双方法律地位平等。正如王利明教授所言，行政机关的身份具有多重性，行政主体抑或民事主体取决于其涉及的法律关系。实务中土地管理部门主要以行政主体的身份介入社会活动，但是其同样可以与合同相对人形成民事法律关系。我国城市土地资源所有权属于国家，但是国家并不能直接参与土地出让活动，具体而言，国家以所有者的身份授权县级以上政府，其代表国家出让土地并收取费用，受让一方因此而享有用益物权，受让方与出让者之间由此形成实质的平等性。除此之外，出让方在合同履行过程中享有指导权、监督权，这使得土地管理部门的身份具有了双重属性，其不仅代表着土地的所有者，同时还是督促受让方合理、合法使用土地的监督者、管理者。此种身份的双重性也是土地出让合同性质争议产生的原因，但是监督、指导等权利并不属于合同约定的内容，土地管理部门为实现行政管理的目标，监督、指导土地开发利用过程属于履行行政职责，认定合同性质时不能与合同目的相混淆。其次，《民法典》专章规定建设用地使用权的内容，明确权利的取得、转让、登记、灭失等内容，由此可见，双方缔约目的在于为受让方设定用益物权，并且出让的土地使用权可以在市场上直接流转，因此合同体现的主要是民事权利义务。再次，出让方与受让方缔约时都具有真实的意思表示，贯彻平等、自愿的原则，是民事法律关系的体现。即使部分条款体现行政属性，但因其占比比重较小，仍应当按照合同主要因素定性。
二、人民法院审查行政机关单方解除土地出让合同纠纷的法律适用问题
（一）行政机关解除权之区分
随着《协议解释》的起草，学者们对行政协议的关注程度不同以往，但是相关制度依旧需要不断发展，其中单方解除权尤为需要重视。《协议解释》的相关内容并未对不同类型的解除权加以区分，实务中法院在审查行政机关单方解除权时，对权利行使的法律依据存在混淆。通过梳理、对比发现，行政机关解除权包括基于行政优益权享有的单方解除权与基于民法规范的解除权。
1.基于民事法律规范的解除权
实务中，有的法院认为在行政协议履行过程中，一般可以将行政机关的行为分为合同行为与行使行政优益权的行为。行政机关与相对人缔约后应当及时履约，如果相对人行为符合约定解除的构成要件，行政机关有权在民法的框架体系内行使权利，不必行使行政优益权。在我国民事合同解除权体系中，约定解除的构成要件以合同双方当事人意定为前提。除了约定解除，当事人也可以协商解除行政协议。实务中，法院在审查非基于行政优益权解除行为时，更倾向于行政协议的契约性。同时，在立法层面，《协议解释》中明确规定了行政机关可以参照民事规范享有其他解除权①，这体现出了行政协议兼具行政性与契约性的双重特性。
本文案例二与案例三，案情均属于合同相对人未在合同约定的时间内及时缴纳土地出让价款，案例二中法院认为土地出让合同属于行政协议，认可行政主体依据合同约定解除行为的合法性，法院认为行政主体单方解约行为是《民法典》所赋予约定解除权的具体体现。可以看出，立法层面以及司法实务中明确了基于民事规范解除行政协议的权利。
第三章 案件研究启示与建议 ........................................... 24
一、完善解决国有土地使用权出让合同纠纷的法律路径 ............................ 24
（一）基于双阶理论明确国有土地使用权出让合同的混合属性 ..................................... 24
（二）设置联合审判庭或者专门法院 ................................... 25
结语 ................................. 30
第三章 案件研究启示与建议
一、完善解决国有土地使用权出让合同纠纷的法律路径
本文从化解司法实务中存在的问题出发，对解决土地出让合同属性之争提出了三种方案，基于双阶理论明确土地出让合同的混合属性，设立联合审判庭或者设置专门法院。
（一）基于双阶理论明确国有土地使用权出让合同的混合属性
土地出让合同纠纷解决的前提在于明确其本身的属性，但是明确土地出让合同的法律性质并不是最终目的，完善纠纷解决机制才是现实难题。不论是理论界的百家争鸣，还是司法实践中的种种探索，对于土地出让合同性质的把握基本形成较成熟的论证观点。
持民事合同属性的一方以双方平等的法律地位以及意思表示的一致性为主要论点，而行政合同说则以土地出让合同显现的行政属性为主要依据。在公法与私法趋向交融的时代背景下，将土地出让合同定性为民事合同可能会弱化行政机关实现公共利益的能力，反之可能过于强化行政高权，出现违反程序正当原则的行为，从而损害土地使用权受让方的正当权利。因此，应当在双阶理论的指引下融合民事属性与行政属性，综合适用民事与行政救济模式，防止单一模式在权利保护方面的不平衡性。
基于双阶理论的分析与适用，土地出让合同具有混合属性，据此以合同的签订为划分，将土地出让合同整体分为两个阶段。我国《行政许可法》明确规定，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式开发利用土地等公共资源，对此可以设定行政许可。因此，可以将行政机关决定出让土地使用权，作出行政许可决定划分为第一阶段，此阶段体现出显著的公法特征，因此适用行政诉讼程序解决纠纷，以便更有力的维护公共利益。通过招标、拍卖等竞争方式确定受让方后，为了确定当事人双方的权利和责任，后续过程通常包括为合同的缔约、履行，此为第二阶段。
结语
如今，建设服务型政府顺应总体趋势，政府职能转变使行政机关与相对方从以往的对抗走到现如今的对话，在这个过程中行政机关的身份出现双重性，引发本文研究对象性质之争议，为实现土地出让合同价值最大化，明确其法律属性尤为重要。目前在实务中，司法机关对土地出让合同性质归属各持己见，对行政协议类型的认定持开放态度；立法层面，行政协议裁判规则并不明确。这些问题导致土地出让合同呈现出在公法救济和私法救济之间游离的混乱状态。笔者认为应结合我国实际情况，运用双阶理论承认土地出让合同的混合属性，改变固有的应然定性，不再局限于单纯的民事或行政片面属性，并由此兼采行政救济与民事救济，形成阶段式的混合救济模式，但是审判过程中法院应尽量减少行政诉讼程序的适用，只有土地出让合同纠纷中那些纯粹的行政争议或依据私法规则无法处理的纠纷，才考虑纳入行政救济的范畴，将土地出让合同纠纷纳入民事诉讼程序审理更能实现诉讼经济。其次，行政机关在土地出让合同履行阶段应保持行权的理性，单方解除权有其存在的合理性，但基于当事人之间达成的合意，其作为维护公共利益的最后一道守护不应被轻易突破，同时应当明确行政机关基于行政优益权单方解除土地出让合同时应当遵循的程序，实现程序正义。关于司法机关审查单方解除权的法律适用问题，最高人民法院在草本工房案的判决中似乎有意给出指导，即适用行政诉讼程序审查单方解除权的合法性时，在行政与合同法律规范皆可适用时，不应当排除合同法规范的优先适用。
参考文献（略）