本文是一篇法律论文，在对规范性文件附带审查制度实证分析的基础之上，笔者通过梳理学界关于该问题的研究发现，针对附带审查制度存在的问题，相关措施建议主要围绕单一问题的有效性展开，对措施建议自身可能存在的弊端和相互之间可能存在的消极影响缺乏足够的重视与研究。
一、规范性文件司法审查概述
（一）基本概念界定
1.规范性文件的概念
规范性文件俗称“红头文件”，但对其正式称谓与概念，目前无论是立法上还是学理上都还没有形成统一的规定。首先在称谓上就存在一定差异，如在学理上姜明安称之为“行政规范性文件”，①章建生称之为“行政规定”，②叶必丰称之为“行政规范”。③在中央立法层面，存在“规定”、④“其他规范性文件”⑤等称呼，在地方立法层面也不统一，“行政规范性文件”、⑥“规范性文件”都在使用。⑦本文采用规范性文件的用法，一方面这个称谓使用频次较高，另一方面该制度在创设之时立法就是采用规范性文件的称谓。
其次在概念界定上，应松年将其定义为“不具有法律、法规和规章制定权的行政主体，为实施法律、法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施”。①叶必丰将其定义为“行政机关针对不特定行政相对人所作的，具有普遍法律效力且可以被反复适用的规范性文件，具体形式为法规、规章以外的决定、命令等”。②罗豪才认为其是“国家行政机关在实施法律、执行政策的过程中，为配合实施行为所制定的除法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施的总称”。③通过分析可以发现各位学者的定义存在一定差异，首先在制定主体上，应松年将其限定为不具有法律、法规和规章制定权的行政主体，而叶必丰和罗豪才将其限定为行政机关。其次在制定目的上，应松年认为是为了实施法律、行政法规和规章，罗豪才则认为是实施法律和执行政策两大目的。再次在自身特性上，应松年和罗豪才突出其普遍约束力特性，叶必丰则在普遍约束力之外又增加了反复适用性特征。最后在表现形式上，叶必丰提到了决定和命令，应松年和罗豪才在决定和命令基础上又添加了行政措施。借鉴各位学者的定义，笔者将规范性文件定义为行政机关和法律、法规授权管理公共事务的组织为实施行政管理活动，依照法定权限和程序制定的具有普遍约束力并能反复适用的公文。
（二）规范性文件司法审查的必要性
1.规范性文件司法审查的理论基础
一个制度的出现与建立并不是毫无根据地顿时出现，而是在之前就存在坚实的理论奠基和强硬的理念支撑。因而想要了解或者认识某一制度，则也必须从其理论基础开始。规范性文件司法审查的理论基础主要有以下三种。
首先是权力制约与监督理论。所有拥有权力的人都可能滥用权力，权力只有在到达边界的时候才会停止扩张。①分权制衡思想最早起源于古希腊，亚里士多德基于人性恶的观点认为如果权力不被约束则一定会被滥用。后来在启蒙运动中分权制衡思想被发扬光大并付诸实践，而孟德斯鸠的三权分立学说则是其典型代表。这种分权制衡模式对西方的民主法治思想产生了深远影响，并且在实践中被广泛运用。虽然我们国家实行的是议行合一的政治制度，但在国家权力的划分上同样存在一定的分工与监督。当今社会行政事务的专业化与复杂化导致行政权的扩张成为一种不可避免的趋势，这导致行政权很容易脱离立法权的控制。同时作为与民众接触最为直接和频繁的国家权力，行政权也最容易侵害公民的权益，因而通过司法权对行政权进行监督就尤为重要。
其次是人权保障与最大诉权理论。社会契约论认为，国家的一切权力都属于人民，公权力都源自人民对自身私权力的让与，因而国家必须按照人民的意愿行使公权力，不得损害公民的合法权益。一旦发生公权力行使不当或者侵犯公民合法权益的情形，公民就有权通过相应的救济渠道来制约和监督公权力，而这种救济权被公认为是公民所享有的基本人权。正所谓无救济无权利，如果没有恰当的救济渠道作为支撑，那公民的基本权益也就得不到保障，而赋予公民广泛的诉权一直被认为是保障公民合法权益最为直接和有效的方法。所谓最大诉权就是通过拓展诉讼方式和扩大诉讼范围，尽可能多的赋予公民诉讼权利，从而使更多的争议行为通过司法机制得到有效解决，进而最大程度的维护公民合法权益。因此最大诉权表现在两个方面，一方面是要求国家为公民提供尽可能多的诉讼救济途径和方式，另一方面则要求将尽可能多的事项纳入司法诉讼的解决范围。
二、规范性文件司法审查实证分析——以241份案例为分析样本
（一）规范性文件司法审查的实施情况
实践是检验真理的唯一标准，对法律问题的分析研究也应与具体实践相结合，借助于案例分析有助于我们更好的了解规范性文件司法审查的实施现状。笔者以“规范性文件附带审查”为关键词在北大法宝数据库中进行检索，从2015年至2021年6月，共检索到案例597件。通过对这些案例的梳理，在排除无关案例、案情和诉讼请求一致的类似案例、以及二审维持原判的一二审重复案例后，共得到有效案例241件。本部分将以这241件案例为样本，探究我国规范性文件司法审查的实施现状。
1.样本案例的时间空间审级分布情况
（1）申请司法审查的案件数量稳步增长
在笔者收集的241件样本案例中，2015年5件，占比2%；2016年21件，占比8.7%；2017年43件，占比17.8%；2018年36件，占比14.9%；2019年73件，占比30.2%；2020年49件，占比20.3%，2021年14件，占比5.8%。从时间分布上分析，自2015年《行政诉讼法》修改设立规范性文件附带审查制度至2019年，除2018年案件数量略少于2017年之外，我国规范性文件附带审查的案件数量一直在稳步增加。至于2020年和2021年案件数量呈现下降趋势，笔者认为这主要是由于裁判文书的公开在时间上会有一定的滞后性，从而造成近两年案件数量下降，特别是2021年只统计了半年的案件数量。而案件数量的稳步增长说明该制度在实践中的应用越来越广泛，所发挥的作用也日趋重要。这无论是对于违法规范性文件的及时纠正，还是公民合法权益保护都具有重要意义。
（二）规范性文件司法审查存在的问题
1.在启动程序上对主体期限和关联性要求过高
（1）申请主体范围过窄仅限于原告
依照立法规定原告有权对规范性文件提出审查请求，但是对除原告之外的其他诉讼主体是否也享有对规范性文件的审查请求权，法律上并没有相关规定，学者们对该问题也存在争议。如有学者认为如果严格依照53条进行解释的话，其他诉讼参与主体自然不享有规范性文件的审查请求权。但如果将审查请求权的主体严格限制为原告单独享有，则存在附带审查程序启动主体范围过窄的问题。这一方面导致受到利益损害的其他主体无法通过推翻不合法规范性文件来维护自身合法权益，另一方面可能导致违法的规范性文件因缺乏有效的程序启动主体而逃脱审查。
除原告之外，规范性文件的合法性对被告和有利益诉求的第三人同样具有重要意义。首先对于被告是否享有规范性文件审查请求权的问题，虽然出现过被告主动要求法院对规范性文件合法性进行审查的案例，但无论是理论上还是实践中都认为被告不享有该请求权。一方面从利益角度出发该请求不符合被告的利益诉求。另一方面如果被告认为规范性文件不合法可以通过行政系统内部程序进行解决，没有必要耗费司法资源。其次是关于第三人是否享有规范性文件审查请求权的问题，所谓第三人是指与被诉行政行为和案件处理结果有密切联系的诉讼参与人，对于该问题目前学界还存在一定争议。笔者认为针对规范性文件合法性审查的申请主体进行一定的限制是必要而合理的，这对于保障司法审查程序的正常进行具有重要意义，如将被告排除在审查请求主体之外，但是将审查请求主体严格限定为原告无疑是对请求主体的过度限制。
三、完善规范性文件司法审查制度的措施建议............................31
（一）引入系统化思维构建司法审查制度的重要性.............................31
1.当前针对相关问题的主要措施建议及其弊端...................................31
2.引入系统化思维解决相关问题的价值...................................33
结语...................................43
三、完善规范性文件司法审查制度的措施建议
（一）引入系统化思维构建司法审查制度的重要性
1.当前针对相关问题的主要措施建议及其弊端
笔者根据所处环节的不同，将规范性文件司法审查所存在的问题划分为三大类。首先是案件启动门槛较高，其次是审查范围和审查标准不统一，最后是对不合法规范性文件的后续处理缺乏有效性。这些问题无论是在附带审查制度设立之时，还是设立之后，学界都有较多探讨，对于问题的成因和影响也有较多的分析，并在此基础上提出了有关措施建议。笔者通过梳理发现，对于附带审查所面临的三大问题，逐渐形成了占据主流的三大解决措施。首先针对案件启动门槛较高，进入审查程序的案件数量偏少，提出变附带审查为直接审查。其次针对审查范围和审查标准不明确，提出构建复合型审查标准进行细化和完善。最后对于不合法规范性文件的后续处理，主张赋予法院强制裁判权，将审查结论由裁判说理部分变更到裁判主文部分。针对附带审查制度所面临的突出问题，应当说这些措施建议具有良好的针对性和有效性。而且受三权分立思想的影响，这种直接起诉，全面审查，强制执行的审查模式也更符合大众对司法审查制度的感性认知。因而这些措施建议在学界获得了较多的支持，有些措施建议甚至在行政诉讼法修改之前就被认为是司法审查制度的改革方向，尤其是在附带审查逐渐暴露出自身的不足之后，更被认为是司法审查制度修改完善的主要方向。例如在程序启动方式上，直接审查模式在行政诉讼法修改之初就被认为是最理想的审查模式，相关立法送审稿和建议稿也将直接审查作为立法建议提出。即便是一些主张维持附带审查的学者，也将直接审查作为最终的改革方向，而把对附带审查制度的完善作为一种短期的应对措施。
结语
随着规范性文件司法审查案件数量的增涨，附带审查制度自身存在的问题和不足也逐渐显现。笔者通过对收集的241件样本案例进行统计分析，按照启动程序、审查程序和处理程序三个阶段，将相关问题划分为三个大类。首先在启动程序上严格的启动标准限制了相对人诉权的行使，其次在审查程序上审查标准不明影响审查效率与审查结果的一致性，最后在处理程序上法院缺少裁判权与司法建议缺乏强制力阻碍了监督效力的发挥。这些问题的形成，一方面与附带审查制度自身的设定相关，另一方面也受我国司法权与行政权关系的影响。我国司法机关与行政机关之间不是三权分立下的分权制衡模式，规范性文件司法审查承担着主客观双重诉讼目的，这导致附带审查制度在设立之初就存在先天不足的问题，而后续配套措施的缺乏又导致相关问题更加突出。在横向关系上我国法院是一种“嵌入式”法院，各级法院都依照行政区划设置，因而法院在人财物各个方面都受到行政机关的影响。在纵向关系上规范性文件审查法院与文件制定机关之间的级别差异也是一个无法回避的问题。
在对规范性文件附带审查制度实证分析的基础之上，笔者通过梳理学界关于该问题的研究发现，针对附带审查制度存在的问题，相关措施建议主要围绕单一问题的有效性展开，对措施建议自身可能存在的弊端和相互之间可能存在的消极影响缺乏足够的重视与研究。因而提出在规范性文件司法审查的研究中引入系统化思维，以期从整体视角出发，对附带审查存在的问题进行必要的改进。一方面是在措施建议的选择上注重有效性与其弊端之间的平衡，如直接审查可能导致的滥诉问题，复合型审查标准与法院实际审查能力之间的矛盾，强制裁判权可能引发行政权与司法权冲突的风险。在没有有效的规制措施之前，笔者认为这些措施并非解决相关问题的最佳方案。另一方面是注重措施建议之间的相互影响，例如审查启动门槛的降低必然导致案件审查数量的增加，法院审查能力不足的问题将会更加突出，这时在审查标准的设定上应该是进行相应的简化，而非制定更为复杂的审查标准导致审查效率下降。
参考文献（略）