本文是一篇法律论文，本文以行政不作为这一角度为切入点，分析了具体行政救助行为如何被监督的问题，这是整个行政救助领域中很小的一个方面，行政救助不仅是宪法学、行政法学的问题，也涉及民法学、刑法学等领域，尚有更多的问题需要研究和解决。
第一章 行政救助不作为的界定
第一节 行政救助不作为的内涵
一、行政救助的含义
行政救助早期在国内多以社会保障的形式被公众所熟悉，如城市居民最低生活保障制度、农村五保供养制度等，并没有形成专门的研究领域，王连昌教授在其主编的《行政法学》一书中首先提及了“行政救助”这一概念，这是行政救助相关问题在国内最早的专门研究，也是 “行政救助”概念最早的运用22。我国现有法律法规并未明确行政救助的含义，学者在论述时也多有将行政救助与行政给付、行政物质帮助等概念相混合的倾向，并未形成统一的观点，如马怀德认为行政救助是行政机关以国家的名义对社会成员提供的抚恤和救助，23方世荣认为行政救助是指负有法定职责的行政机关在特定情况下，依职权对需要救助的公民、组织所实施的援助和帮助行为。24应松年则指出行政救助是指行政机关基于法定的职权和职责对特定对象在特定情况下实施的救援和帮助。25周佑勇认为行政救助是指行政主体依法对特定相对人予以救援和帮助的行为，目的在于给予有特殊困难或特定情况下的相对人以一定物质帮助或人身保护，属于服务行政范畴，与国家的社会保障制度紧密相连。26关保英认为行政救助行为，是行政主体为了发挥其管理、指引、帮助和服务的职能，在其职权范围内，以直接给付物质利益或者提供资讯等方式做出的，帮助行政相对人解决困难、做出引导的行政行为。
二、行政救助不作为的范畴
如前文所述，行政救助在国内尚没有统一的定义，但是其福利性、给付性的特征毋庸置疑，理解行政救助不作为也必须以行政救助的本质特征为基础。首先，需要明确行政救助不作为针对的是具体行政行为，行政救助立法等抽象救助行为并非本文所要讨论的问题，并且救助立法同救助制度一样，是从宏观角度对行政救助整体上进行研究，行政救助不作为则是具体行政行为的不作为形态，权利义务是具体的。其次，行政救助不作为内涵在于应当受到救助的相对人并没有得到救助，进而相对人的权利受损，这种受损不仅包括实体权利如生命权等受到侵害（无论是第三方还是行政主体导致的侵害），也包括程序上的权利未能实现，如符合低保待遇条件但是未能获得审批。最后，行政救助不作为不仅是对公民权利的不当损害，也是对行政主体理应具有的为相对人提供利益和保护义务的违背28，不仅损害个体权益，也对法治建设、依法行政的推进造成不良影响。综上，行政救助不作为是负有救助义务的行政主体未能以适当方式履行救助义务而导致相对人权利受到损害的状态。
第二节 行政救助不作为与一般行政不作为的区别
行政不作为的认定，关键点在于对行政职责和行政行为进行分析，但行政救助有着其特殊的价值功能，需要法院在一般行政不作为理论的基础上结合各种因素审慎判断。同时，对于救助结果的较高要求使得行政救助不作为的认定争议不断，而不同情形下主体、行为、裁量等方面的因素能否被法律合理评价也仍需要进一步分析。
一、行政救助的重要功能价值
对社会中弱者的救助早些时期以自觉的善意行为为主，是道德层面的问题，具有随意性，之后随着福利国家理论的发展和公民权利意识的提高，“秩序行政”逐渐向“给付行政”转变29。行政任务广泛扩展至生存照顾、政策引导、风险规制等诸多领域，行政救助制度也随之出现。行政救助主要具有生存权保障和促进公平正义的功能价值。
（一）生存权保障
人类生活在社会中，彼此之间应当是平等的、自由的，都有着生存的权利和追求物质及精神生活的权利，这不仅是最为基本的权利更是人的基本尊严。但是现代社会风险日益提高，个人基本权利的实现并不能仅仅依靠简单的从自然界获取资源就能完成，还需要社会分工协作也即需要从社会获得帮助才能实现。也正因为如此，现代社会个人的贫困状态并非由于其懒惰或无能，更有可能是社会原因导致，如社会分工调整导致的结构性失业。因此，人权作为个人对社会的要求，社会承担着实现这些要求的义务31。为了实现这些特定义务，需要从国家层面进行制度设计，行政救助也就进入了制度化、法治化的发展阶段，其核心功能仍为生存权的保障。
第二章 审判实践中的行政救助不作为
第一节 整体情况
一、案件类型与案由分布
（一）案件类型
综合来看，行政救助多与低保、灾害救助、警察救助、消防救助、救助站等问题联系密切。涉及低保问题的，多为要求给予低保待遇或者提高救助金额，法院在审理中对行政机关是否有救助职责，如临时救助协议是否能成为救助职责的来源，是否构成行政不作为会有所判断。警察救助和消防救助43则主要为原告认为警察或消防人员没有及时出警或者没有尽到应尽的职责，构成行政不作为，法院在审查时候不仅会判断警察、消防人员的救助职责范围，也会考量所涉案件是否为刑事诉讼法等授权范围，能否以行政行为进行处理。涉及救助站问题的，则多认为救助站没有允许入站或者提供救助不到位，构成救助不作为，法院在审查时候会考量受助者自身的情况，结合救助站采取的措施判断救助站是否已经合理救助。除上诉情况外，还有因计划生育结扎问题请求救助引起的纠纷、因参与行政机关工作受伤请求救助引起的纠纷、因不批准资助上学资格引起的纠纷、不批准法律援助引起的纠纷等等，法院在审理时对行政机关的救助职责、救助行为都有不同的判断标准，很有对比的价值。
（二）案由分布
从案由来看，行政救助不作为诉讼以行政救助和不履行某项职责为案由的案件数量最多，行政确认、行政协议、其他行政行为案由也有所涉及，同时行政救助案由下又细分为财政行政救助、民政行政救助、社会保障行政救助、自然灾害行政救助等多种类别，具体情况如图1所示。值得一提的是有一起案件案由从其他行政行为改为行政协议44，一定程度上可以显示出法院对于行政协议设定的救助职责的肯定。从撤诉情况来看，本次检索的一百多件案列中撤诉案件有16件，其中4件为被告行政机关依法履职后原告主动撤诉，2件为法院主动进行纠纷调解后原告撤诉，其余案件皆为原被告自行和解撤诉，总体上撤诉案件占本次检索案件的10%左右，可以看出诉讼双方在行政救助问题上有利益协调的可能，也表明行政救助不作为问题存在很广泛的裁量空间。
第二节 主体义务范围受限
行政救助不作为与一般的行政不作为一样，以主体、作为义务为分析的起点，想要成立行政救助不作为首先要有明确的主体和义务的存在，尽管在理论上，已经有很多学者从不同角度对行政主体的义务范围进行了探讨，但基于现实裁判案例的分析仍旧是最能体现行政主体与义务认定情况的途径。整体来说，行政救助不作为案件在主体和义务方面的判断较为保守，范围较为狭窄，并不能做到对公民权利的全面救济，这反映出行政救助法治化不足，存在制度瓶颈，需要进行更深入的理论探讨。
一、法定主体、义务的局限性
行政救助不同于一般的民间救助的重要区别就在于行政权力的运行，形式上表现为行政主体的参与和行权，具体的行政主体是行政救助不作为认定的必备要素。通说认为行政主体包括法定主体和授权主体，如《城市居民最低生活保障条例》规定县级以上各级地方政府的民政部门具体负责区域内最低生活保障管理工作48，又如《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》中规定可以将基金的管理职责授权给救助基金管理机构。49现实案例中，对于法定和授权主体的认定基本不存在争议。如穆冬梅与如皋市九华镇人民政府不履行法定职责一案中50，法院认为，根据国务院《社会救助暂行办法》第四十八条51以及《江苏省社会救助办法》第五十六条第一款52的规定，申请临时救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，对于具有本地户籍、持有当地居住证的，由当地乡镇人民政府、街道办事处受理。根据上述规定，针对具有九华镇当地户籍、持有当地居住证的公民提出的临时救助申请，被告九华镇政府作为乡镇人民政府具有受理的法定职责。可以看出当存在法律法规明文规定的救助主体时，法院依法依规进行认定并不存在困难。但是，法律法规并不能事无巨细的规定社会生活中所有的事情，列举式虽然具有明确性、可操作性等优点，可以防止行政主体滥用权力，有利于保护私权，但其不能很好地适应变动的社会实践53。这就导致法院在多数情况下机械的理解和处理相关规定，对主体义务的认定特别有限，忽视了救助立法的原旨所在，不仅未能及时监督相关行政主体履职，也是对受损权利的有一次伤害。当主体规定不明、出现变动或者从权利角度推导主体时，上述问题尤为明显。第三章 行政救助不作为构成要件的展开 ...............................26
第一节 行政救助的主体 ..........................................26
一、法律法规明确规定的主体 ....................................26
二、根据权利义务关系推导的主体.................................27
第四章 行政救助不作为构成要件的优化 ............................ 37
第一节 明确行政救助不作为的四要件 ............................. 37
一、避免机械认定主体与义务 ................................... 38
二、准确定位行为与结果要件.................................... 39
结语...............................43
第四章 行政救助不作为构成要件的优化
第一节 明确行政救助不作为的四要件
虽然学界对于行政不作为的定义尚存争议，但是结合行政救助的功能定位和实践情况，本文坚持行政救助不作为的构成要件应当以主体、义务、行为、结果四要件为最佳。其中行为和结果要件，需要从救助义务的性质进行区分，程序性救助义务情形下，侧重救助行为，对结果要件可以给予较小的权重，实体性义务情形下，则需要给予结果要件较多权重。
一、避免机械认定主体和义务
（一）综合分析主体和义务要件
行政救助的主体和义务除法律明确规定以外，还存在自身设定、从权利义务关系推导等情况，对主体和义务要件的判断不能忽视两者之间的联系，要综合判断。也即，在分析行政救助不作为时，不必将主体和义务要件按照先主体后义务的顺序进行判断，也应当建立从义务角度寻找主体的模式。当主体明确清晰时，其义务也较容易进行判断，当主体不明确时，则可以根据义务的性质和各行政主体的性质、功能定位等因素反推最适宜承担救助义务的行政主体。从公民权利反推政府义务的过程并没有超越法治概念的界限，尚属“有权利必有救济”这一规范性命题所蕴涵的价值要求，应有行政诉讼救济的可能性。118但是如何在确保法的安定性的基础上，将更多“值得法律保护的利益”划入“法律所保护的利益”仍面临诸多问题，需要对行政诉讼的功能定位、审查单元等方面进一步分析，以实现规范性与事实性之间的调和。
最高院公布的张恩琪诉天津市人力资源和社会保障局、天津市社会保险基金管理中心行政不作为案120中，法院以裁判方式表明在行政职权不明确的情形下，行政行政机关之间应当主动沟通联系、共同协商解决，并且支持原告将所有具有相关职责的行政机关作为共同被告提起行政诉讼，以便于法院根据各方证据材料，确定义务的承担主体。可以看出最高院对于主体不明确时，支持从权利角度反推相应的主体，坚定维护公民的合法权利。
结语
行政救助行为在实践中大量存在，但是现有的裁判显示出法院对行政救助不作为的认识存在局限，不仅缺少整体性概念，也存在同案不同判的现象，未能全面的保护受助者的权利。因此，本文以行政救助不作为的构成要件为核心，通过对主体、义务、行为、结果要件的分析，结合实践案例，提出优化行政救助不作为认定的建议。首先，基于已有研究成果，对行政救助不作为的概念进行界定，区分实践中极易混淆的集中情形，准确定位行政救助的范围。其次，通过梳理审判实践中的法院对行政救助不作为的判断情况，对其中存在的构成要件不明确、理解标准不统一等问题进行初步分析，突显构成要件问题对审判实践的重要影响和适当修正的必要性。再次，结合行政不作为构成要件理论等方面的研究成果对行政救助不作为构成要件展开深入分析，着重关注行政救助义务要件的外延范围和考虑结果要件的特殊要求，并以“公民权利—国家义务—国家权力”关系为基础重新定义救助义务的推导方式，扩展救助主体、义务的范围，同时针对行为和 结果要件，主张以程序性义务和实体性义务为标准，基于不同的侧重进行判断。最后，通过对裁判案例的总结分析，针对性的提出优化构成要件及提高其在实践中价值的建议，也即明确结果要件的必要性，掌握行为与结果要件的有机联系，积极发挥构成要件在司法实践中的功能，统一裁判尺度，争取同案同判。当然，整体法治环境的改善更是必不可少，这就需要在全社会培养法治精神、树立法治权威。
参考文献（略）