本文是一篇法律论文，本文在国土空间规划体系改革的背景下，对城市规划中的公众参与制度进行了研究。现行城市规划公众参与制度中的参与模式主要为行政主导型模式，在这一模式的主导下，公众参与结果对于规划决策的影响微弱。面对强势的行政机关，公众只能扮演可有可无的附庸者角色，其利益表达能否对规划决策产生实质影响完全取决于行政机关的良好意愿，公众参与程序难以对城市规划权发挥有效的控权功能。
1 绪论
1.1 选题背景
1.1.1 选题的时代背景
城市规划是对城市发展的刚性控制和引领，塑造了城市空间基本格局。新中国成立以来，城市规划在引领我国城市化高速发展方面发挥了积极作用，但同时也存在与其他不同层级与类别的空间规划内容重叠、相互冲突等问题，为了平衡空间合理利用与城市发展之间的矛盾，我国开展了国土空间规划体系改革，旨在将城市规划与其他具有空间规划属性的不同规划融入国土空间规划体系。2018 年，自然资源部成立，由其承担建立国土空间规划体系并监督实施的历史使命。2019 年，中央全面深化改革委员会审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施空间规划体系意见》（以下简称国土空间规划体系意见），明确到 2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的法规政策体系和技术标准体系；到 2025 年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系。体系意见的出台标志着城市规划迈入空间规划时代。
从国土空间规划的发展历程来看，各国国土空间规划都将城市规划作为起点，城市规划是国土空间规划的奠基和先导，是在原有规划的基础上，进一步拓展规划覆盖的空间范围，形成新的城市空间秩序。1我国城市化进程由高速发展迈向高质量发展阶段，城市规划由增量规划向存量规划转型。存量规划时代，如何调整城市空间中复杂的权利和利益格局成为重要命题。城市规划居于国土空间规划体系的核心地位，其实质意义和目的是对城市空间利用行为施加影响和加以规制，其实施对城市空间内的利益关系人的权利与利益起到直接或间接的影响。国土空间规划时代，公众参与的重要性将进一步得到凸显，公众参与作为规划权运行的程序控制装置，对空间权与规划权之间的张力起到平衡作用。
1.2 选题意义
1.2.1 理论意义
改革开放以来，面对利益急剧分化的社会，法律制度的变革与创新显得相对滞后，亟需法学理念和体系结构的更新。一方面，虽然早期政治和公共决策领域中关于公众参与的研究成果已较为丰富，但大部分研究更多的是将公众参与作为一种程序民主的理念来讨论其正当性和必要性，而对于不同领域公众参与的基础还缺乏相应的细化研究。另一方面，学者们通过研究往往得出我国公众参与程度比较低、公众参与形式化的结论，然而对于究竟是什么因素导致公众参与的形式化尚鲜有系统的理论解释，这也是本文研究的难点和重点所在。本文将沿着前辈们研究的路径，尝试在国土空间规划体系改革的背景下重新定位城市规划，并在此基础上对城市规划中的公众参与制度进行深入研究，有助于丰富和推进学界对于公众参与的理论解释，推动规划领域公众参与制度的转型升级。
1.2.2 实践意义
居住于城市空间中的人们往往对不动产的保值增值、通风与采光、居住环境与周围景观、学区的划分等直接影响自身利益的问题有着直观的感受，而城市规划似乎离日常生活比较遥远。事实上，城市规划通过调整空间秩序，对空间中主体的权利与利益造成深远影响，即便是某个规划技术指标的细微变动都会对主体造成直接或间接的影响。在大规模城市更新中，很多开发商通过增加容积率来达到增加建筑强度以牟取更多利益的目的。“增容式旧改”是地方在经济下行周期拉动 GDP 的权宜之计，实际上已经演变为原住民与开发商分食社会财富的狂欢，而利益攸关的公众却被排斥在城市规划决策的大门之外，无法对城市规划决策产生实质影响。1即使是细微的城市规划失误，也有可能给城市造成巨大破坏，侵害市民的权利，引发社会矛盾，加大治理风险。本文的研究旨在通过完善城市规划公众参与制度，对规划权的运行进行有效的程序控制，有益于从源头上保障公众的权利和利益，控制社会治理风险，增强城市规划决策的民主性、科学性和合法性。
2 城市规划公众参与相关概念分析
2.1 城市规划的法律分析
2.1.1 城市规划概念分析
“规划”是行政法上的一个开放性概念，可以赋予其不同的法律意义和拘束力2，无论是《城乡规划法》还是国土空间规划相关政策文件中都没有明确给出城市规划的法律定义，无法用一个统一的概念来涵盖各种城市规划。
从语义学的角度而言，城市规划的上位概念“规划”一词具有动态过程和静态结果的双重属性。在行政法学中，“行政规划”一词也具有动态过程与静态结果的双重性。国内学者对“行政规划”一词的定义往往从动态和静态两个角度出发。动态意义上，行政规划是一种为了实现特定行政目标做出一系列安排和筹划的动态过程，具有广阔的形成性自由。静态意义上，行政规划被视为规划行为的结果，行政规划是现代社会治理和行政管理的制度工具，是行政主体做出具体行政行为的法定依据。1学界通说根据行政规划的法律拘束力差异，将行政规划分为拘束性规划、资讯性规划、影响性规划三种。其中，拘束性规划对外直接产生法律拘束力，具有规制引导其他行为的准立法属性。咨讯性规划是指行政机关提供判断、预测等信息，仅作为参考和建议，不具有法律拘束力。影响性规划介于资讯性规划和拘束性规划之间，不具有拘束力，但是具有一定诱导性。
行政规划类型繁多，经济、社会发展、生态文明建设等各个领域都存在行政规划，但只有城市规划被全国统一的立法《城乡规划法》调整，城市规划是行政规划中最具有典型性且应用最为广泛的一种。城市规划学科对城市规划的主流定义是：城市规划是城市在一定时期内的发展目标与计划,是城市建设的综合部署和管理依据。3国土空间规划体系改革前，城市规划以建设用地用途管制为主要内容，对城市发展和城市建设用地实行刚性控制，现今城市规划向空间规划转型，已经不再局限于对于建设用地用途的管制，而是面向整个城市立体空间的综合利用、保护、修复。因此，对于“城市规划”概念的理解和解释，需要结合我国正在进行的国土空间规划体系改革以及生态文明建设的新形势，不宜过分强调其历史涵义。动态意义上，城市规划是由行政主体主导，综合各方力量和各种手段对一定时期内城市空间发展秩序、空间的利用、保护、修复等问题进行综合性安排，对以空间为客体的权利利益进行分配和再分配的行政过程；静态意义上，城市规划是对是对城市空间发展秩序、空间的利用、保护、修复进行规制的行政规范性文件，是城市规划许可做出和城市空间利用行为的法律依据。
2.2 城市规划中公众参与的概念与特点
2.2.1 城市规划中公众参与的概念
根据参与范围的不同，学者们对公众参与的界定可以分为广义的参与、较广义的参与、和狭义的参与。其中，广义的参与是指公民介入政治生活，参与民主治理的一系列行为的集合，包括选举、立法、公共决策与管理等民主政治生活的方方面面。1广义的公众参与混淆了代议制民主和参与民主的界限，不利于从法学上对公众参与的内涵进行界定。较广义的公众参与刨去了广义公众参与中的选举投票等环节2,但仍然缺失清晰的内涵与边界，难以作为一个法学上的概念应用。狭义的公众参与排除了一般政治领域的参与，将公众参与的视角限定在行政立法和行政过程中，又可称为行政参与3。由于本文的研究对象城市规划是行政过程，因此本文采用狭义视角。
本文认为，城市规划中的公众参与是指城市规划区域内利益相关主体和非利益相关主体以一定途径和方式介入到城市规划行政过程中，在进行充分协商和利益博弈的基础上，共同对城市规划决策起到一定影响的行政程序。城市规划的任务除了对空间利用行为规制的消极行政,更包括积极意义上的分配空间利益与资源的积极行政，从这个意义上来说，城市规划公众参与程序是行政主体和多元参与主体通过充分的利益协商与博弈形成城市规划决策的过程。考虑到利益分化的事实，以及基于绝对公共利益并不存在的假定，本文认为公众参与程序的目标是通过利益衡量在最低限度上满足大多数人的利益，从而实现最低限度的公正。此外，公众参与程序为城市规划提供了一种独立的正当性评判标准,通过公众参与的城市规划被认为是以公正的方式产生的，从而获得正当性基础，而未经公众参与的城市规划则不能被认为在程序上正义的。
3 城市规划公众参与制度的演进与转型.............................................14
3.1 制度初步形成阶段：1978 年至 2006 年...............................14
3.2 制度发展阶段：2007 年至 2017 年..............................15
4 现行城市规划公众参与制度中存在的问题....................................19
4.1 公众知情权保障制度不完善....................................... 19
4.2 参与主体资格制度不完善...........................................20
5 城市规划公众参与制度的理论基础....................................28
5.1 公众参与的民主理论.........................................28
5.1.1 人民主权与公共利益....................................28
5.1.2 协商民主与协作型参与...........................28
6 城市规划公众参与制度的完善建议
6.1 构建具有开放性的城市规划行政主体：规划委员会
我国现行城市规划法律体系中，城市规划的决策权集中于各级政府，高度封闭的城市规划决策机制将公众排斥于城市规划的决策之外。城市规划决策机制的封闭是阻碍公众参与实质化的核心原因，我国各地通过设置城市规划委员会对规划决策机制进行一定的改革，使集体决策代替传统的行政机关单方决策。2016 年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出要全面推行城市规划委员会制度，但截至目前我国城市规划委员会制度尚缺乏中央层面的统一立法，地方性法规对城市规划委员会的规定参差不齐，城市规划委员会的地位与职权规定不一，制约着城市规划委员会制度的进一步发展。国土空间规划改革的背景下，本文建议通过国土空间规划法立法的契机在全国推广建立规划委员会制度。
6.1.1 明确规划委员会的法定地位
由于缺乏统一的立法架构，我国各地规划部门已经普遍设立的城市规划委员会法定地位不统一、不明晰，城市规划委员会的权威性和有效性缺乏基本法律的支撑。针对我国城市规划委员会法定地位参差不齐的情况，本文建议通过在国土空间规划法中赋予规划委员会以法定决策机构的地位，将集中于政府的规划决策权向由政府人员、专家代表、公众代表组成的城市规划委员会转移，从而真正使得公众参与城市规划决策，达到参与阶梯理论中的“权力转移型参与”的层级，实现公众和政府的协作式参与。2020 年大连市发布的《大连市国土空间规划条例》是国土空间规划领域第一部地方性法规，该法第九条规定设立规划委员会，对市级国土空间规划和有关国土空间规划的重大问题进行审查。在国土空间规划法出台之前，各地可以通过地方性立法的方式设立规划委员会，将规委会挂靠在自然资源与规划部门之下，作为市级规划决策的常设机构，连接政府与公众，在利益相关方的协商和博弈中形成共识，推动公众参与由行政主导型参与模式向公众协作型参与模式升级，使公众能够在真正意义上实现对规划决策权的分享。
结论
本文在国土空间规划体系改革的背景下，对城市规划中的公众参与制度进行了研究。现行城市规划公众参与制度中的参与模式主要为行政主导型模式，在这一模式的主导下，公众参与结果对于规划决策的影响微弱。面对强势的行政机关，公众只能扮演可有可无的附庸者角色，其利益表达能否对规划决策产生实质影响完全取决于行政机关的良好意愿，公众参与程序难以对城市规划权发挥有效的控权功能。
在国土空间规划体系改革的背景下，城市规划权扩张，城市规划公众参与模式亟待转型升级。以促进参与模式的转型升级为目标，本文对城市规划公众参与制度的理论基础进行了重塑。协商民主理论是公众参与制度的民主基础，集体行动逻辑理论为公众参与制度提供了组织基础，空间正义与空间权理论丰富了公众参与程序的实体内容。在对理论基础重塑和其他地区制度经验借鉴的基础上，本文初步提出在未来的国土空间规划法中构建协作型参与模式的思路：1.在详细规划层面赋予公众制定和修改规划的提议权，由规划行政部门审议决定是否启动详细规划的制定或修改。2.允许利益关系人代表进入详细规划决策环节，实现利益关系人对详细规划决策权一定程度上的分享。3.立法确认空间权转移制度，允许空间权权利主体在一定条件下通过协议等方式转移空间利用权，并共同向规划部门申请制定或修改详细规划以实现空间权转移的合法性。协作型参与模式通过赋予公众一定的空间权自治空间，并在一定程度实现公众对规划权的分享，可以在更深层次上实现空间权与规划权之间的平衡与合作，促成城市规划行政目标的高效和高质量完成。
长期以来，囿于行政主导型参与模式，我国城市规划公众参与制度在运行中面临着严重的形式化困境，难以发挥应有的制度功能。国土空间规划体系的改革为城市规划公众参与制度的转型升级提供了良好契机，通过协作型参与模式的构建，城市规划公众参与制度将得到完善，城市规划决策的正当性、民主性、科学性也能得到进一步提升。
参考文献（略）